证人证言作为刑事诉讼中最常见的证据类别之一，对查明案件事实起着至关重要的作用。长期以来，在我国证人出庭率低、证人出庭作证难成为困扰司法界的一大顽疾。2012年3月14日，十一届全国人大五次会议表决通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，对证人出庭作证作出了重大修改，增加了证人保护、强制证人出庭作证、出庭作证经济补偿等规定，对于推动我国刑事诉讼中证人出庭作证必将起到积极的促进作用。然而，通过对新刑事诉讼规则下证人出庭作证制度的分析，发现这一制度仍然存在探讨的余地。

一、证人出庭制度存在的问题

一是主动保护证人的案件类型过窄。新刑事诉讼法第六十二条仅列举了“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、毒品犯罪”四类案件，虽然该条规定使用了“等”字，但法律的列举对实践具有很强的指导、示范意义，使得应当采取保护措施的案件范围狭窄。而司法实践中很多类型的案件都需要对证人采取保护措施。在这些案件中，未经证人申请，司法机关不会主动采取保护措施，这将导致证人长时间处于一种无人保护的危险境地。此外，新刑事诉讼法仅规定“人身安全面临危险”的情况下，司法机关应采取保护措施。但司法实践中证人及其近亲属的财产权、名誉权实施遭受打击报复的情况也时有发生，导致证人的切身利益遭受损害，影响证人作证的积极性。

二是证人保护措施的具体实施不明确。1.是否对启动证人保护进行审查不明确。对证人提出的保护申请，司法机关是无条件采取保护措施，还是需要通过分析判断后再决定是否采取保护措施。2.证人保护措施的期限。在刑事案件发生后，证人及其亲属的人身、财产即存在终生面临危险的可能，如福建省寿宁县缪某在刑满释放后，对照判决书上罗列的证人进行打击报复。因此，采取保护措施的期限如何起止必将困惑司法机关。3.证人保护机关的职责不明确。“人民法院、人民检察院和公安机关”是保护证人的主体机关，但是保护责任在三机关中如何划分并不明确，在司法实践中势必会造成三机关之间的责任推诿。

三是强制证人出庭作证的效果有待检验。新刑事诉讼法规定“没有正当理由拒绝出庭或者出庭后拒绝作证的”应承担的法律责任。这一规定具有震慑作用，但不一定能起到预期效果。在司法实践中，有部分证人因为与犯罪的某种特殊关系，如亲属、朋友、同事等，原本连书面证言也不愿意提供，而是经过侦查机关等部门多次教育、劝说，勉强作证言。

四是证人拒绝出庭后其之前证言效力不确定。新刑事诉讼法明确规定“鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为定案根据”，但在证人拒不出庭或出庭后拒绝作证的情形下，其在侦查阶段提供书面证言能否作为定案根据则没有明确规定，成为法律空白。

五是关于强制证人到庭的规定不明确。新刑事诉讼法规定了证人强制到庭义务，即“证人没有正当理由不出庭作证的，人民法院可以强制其到庭”，但是，何谓“正当理由”却没有明确规定。同时，刑事诉讼法规定“人民法院可以强制其到庭”，“可以”而不是“应当”强制到庭，这种选择性的规定，增加法官自由裁量权的同时，也降低了证人强制出庭的可操作性。

二、刑事证人出庭制度的完善

一是扩大证人保护案件的类型。在司法实践中，新刑事诉讼法第六十二条列举的四类案件中除毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪外，危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪很少涉及。以焦作两级法院为例，2009年至2011年，共审理刑事一审案件7114件，审理危害国家安全犯罪和恐怖活动犯罪案件均为零件，审理毒品犯罪案件128件，占全部案件的1.8%，审理黑社会性质的组织犯罪案件15件，占全部案件的0.21%。而审理更多的则是故意杀人、故意伤害、强奸、绑架、抢劫等涉及暴力的犯罪案件，共审理2093件，占全部案件的29.4%。这些案件中的犯罪嫌疑人、被告人具有很大的人身危险性和社会危害性，对证人的人身和财产安全构成的威胁也更为严重。建议最高人民法院在司法解释中将涉及暴力的犯罪案件纳入证人保护案件的范围。同时，对于采取证人保护措施的前提条件，应不限于“人身安全面临危险”，证人的利益还包括财产权、名誉权等等，因为作证而使自己的财产、名誉受到侵害也是证人所不期望遇到的，因此，当证人及其近亲属的财产、名誉等面临危险时，司法机关也应当采取相应的措施予以保护，及时制止侵害人的侵害行为。当证人的名誉受到诋毁时，还应当主动为其恢复名誉。

二是明确保护措施的实施程序。1.明确证人保护措施的启动程序。对于新刑事诉讼法第六十二条第一款列举的四类案件，只要证人人身安全面临危险，司法机关就应当采取相应的保护措施，无需证人申请；对于第二款规定的证人申请保护的案件，为避免证人滥用此项权利，同时考虑到司法成本、警力资源等因素，在证人提出保护申请后，负有保护职责的司法机关应当进行审查，综合案情后决定是否予以保护以及采取何种保护。2.明确证人保护期限。在一些犯罪成员单一、人身危害性相对轻的案件中，证人所面临的危险因罪犯的服刑或被执行死刑而消失。对于此类案件可以进行短期保护，如为证人提供临时性住所、进行24小时守护等等。而在某些类型的案件中，证人作证后，即可能终身处于险境，如第六十二条第一款所列举的四种犯罪，以及如故意杀人、抢劫、爆炸等暴力案件。对于这些案件的证人，保护机关是否需要无期限的对其采取保护措施。应当依据证人的申请，并根据其所面临危险的现实可能性，决定对证人进行终身保护。既可以采取为证人及其亲属变更身份信息，也可以在证人住所附近加装监控装置、加强日常巡逻等措施提供保护。此外，建议建立刑满释放人员危害评估机制，由刑罚执行机关在罪犯刑满释放后，根据其表现进行人身危害评估，负有证人保护义务的机关应当参照刑罚执行机关的评估报告，决定是否延长对证人的保护期限，是否继续采取保护措施。3.证人保护主体的职能划分。鉴于公安机关与法院、检察院的司法警察队伍相比，在人员数量、技术装备等方面拥有较大优势，笔者认为由公安机关在保护证人方面发挥主要作用，能更好地为保护证人提供安全保障。具体职责划分如下：对于普通刑事案件，证人应当向负责案件侦查的公安机关提出保护申请，由公安机关决定是否予以保护以及负责保护措施的具体执行，在审查起诉阶段和审理阶段，检察院与法院应当承担法律规定的“不公开真实姓名、住址和工作单位等个人信息，采取不暴露外貌、真实声音等出庭作证措施”的职责。对于职务犯罪案件和自诉案件，证人需要分别向检察院和法院提出保护申请，由相关机关决定是否予以保护，并交由公安机关负责具体执行。

三是关于“对定罪量刑有重大影响”的理解。为统一法律的正确实施，司法解释必须界定哪些证人证言属于对定罪量刑有重大影响的证人证言。笔者建议以下事实是司法解释应予考虑的：1.被指控的犯罪事实的发生、被告人实施了犯罪行为与被告人实施犯罪行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节；2.影响被告人定罪的身份情况；3.被告人有刑事责任能力；4.被告人的罪过；5.是否共同犯罪及被告人在共同犯罪中的地位、作用；6.对被告人从重处罚的事实等。

四是完善证人到庭强制规定。笔者建议司法解释将“正当理由”界定为因客观障碍不能出庭作证，如年迈体弱、身患疾病或者行动极为不便，无法出庭的；提供书面证言后，证人下落不明的；居所远离开庭地点且交通极为不便的；身处境外，无法在审理期限内出庭作证；因自然灾害等不可抗力的原因无法出庭的等。同时，还应当进一步明确“可以”强制到庭的情形。笔者认为，除了因证人刻意逃避，人民法院无法找到该证人外，均应当通过拘传等措施，强制证人到庭。

五是明确证人拒绝出庭后其书面证言的效力。新刑事诉讼法第一百八十七条规定“鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为定案根据”，而没有规定“证人拒不出庭作证，证言不得作为定案根据”。笔者认为，这并不是立法者的疏漏，而是由鉴定意见与证人证言的不同性质所决定的。不出庭的鉴定人所作的鉴定意见不得作为定案根据，但司法机关可以采取相应补救措施，如可以聘请其他鉴定人重新鉴定。但证人具有不可替代性，如果规定拒绝出庭或出庭后拒绝作证的证人所作的书面证言一律不能作为定案根据，则可能导致不少案件难以查明犯罪事实，最终影响刑事诉讼法打击犯罪、保障人权任务的实现；如果规定证人证言一律可以作为定案根据，则又违背了设计强制证人出庭制度的初衷。笔者建议逐步推行重要证人证言的录音录像制度，对于拒绝出庭或出庭后拒绝作证的，结合录音录像等决定是否采纳其书面证言。


（作者单位：河南省焦作市中级人民法院 孟州市人民法院）
水利部 财政部


关于进一步做好建立水利建设基金工作的通知


颁布日期：1997.08.08



关于进一步做好建立水利建设基金工作的通知
（1997年8月8日财政部、水利部财农字［1997］153号发布）
各省、自治区、直辖市财政厅（局）、水利厅（水电）厅（局）：
根据《国务院关于印发〈水利建设基金筹集和使用管理暂行办法〉的通知》（
国发［1997］7号）的规定，自1997年1月1日起，建立中央水利建设基金和地方水利
建设基金。
截止目前，中央水利建设基金已建立起来，其使用管理逐步走向规范化。但地
方水利建设基金建立工作开展得很不平衡，有的地区认真按照国发［1997］7号文件
的要求，在较短的时间内建立了地方水利建设基金，并开始运作。如湖北省、海南
省分别以政府令下发了两省水利建设基金筹集和使用管理办法；四川省人民政府印
发了《四川省水利建设基金筹集和使用管理暂行实施办法》；安徽省人民政府转发
了国发［1997］7号文件，并结合本省实际情况提出了补充意见。但也有一些地区建
立水利建设基金工作进展缓慢，严重影响了对本地区水利建设投入增加的力度，不
利于保障今年江河汛期的安全。针对上述情况，为促进水利建设基金的全面建立，
加强水利建设基金的使用管理，特提出如下要求：
一、进一步提高对建立和管好用好水利建设基金重要性的认识。建立水利建设
基金是党中央、国务院为加强水利基础设施和基础产业建设，确保人民群众生命财
产安全和国民经济持续、稳定、健康发展作出的重大决策。尽快建立并管好用好水
利建设基金意义重大。因此，各省、自治区、直辖市财政、水利等部门要从全局的
高度来认识和对待这项工作。
二、加快建立水利建设基金的步伐。目前尚没有建立水利建设基金的地区的财
政、水利等部门要加紧工作，按照国发［1997］7号文件规定，尽快拿出具体实施办
法，报省级政府批准实施。
三、管好用好水利建设基金。建立健全有关管理制度是管好用好水利建设基金
的基础，各地在建立水利建设基金的同时，要抓紧制定出台配套的管理制度。对中
央补助的水利建设基金和本地区筹集的水利建设基金，要严格按照有关规定做好分
配、使用和管理工作，最大限度地发挥资金效益。
四、认真做好信息反馈工作。建立水利建设基金是一项新工作，期间可能出现
不少问题，为了及时加以解决，各地财政、水利等部门必须加强信息反馈。近期内
，各省（区、市）财政、水利等部门要对本省（区、市）水利建设基金的建立、筹
集和使用管理工作进行总结，并于9月10日前将水利建设基金的建立和管理情况报财
政部和水利部。

文号：[财政部、水利部财农字［1997］153号]