浙江省民政厅 浙江省建设厅


浙江省民政厅、浙江省建设厅关于印发《浙江省避灾安置场所建设和管理办法（试行）》的通知

浙民救〔2007〕216号


各市、县（市、区）人民政府：
　　经省政府同意，现将《浙江省避灾安置场所建设和管理办法（试行）》印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻执行。
　　我省是多灾易灾的省份，特别是台风等自然灾害频发，严重威胁人民群众的生命和财产安全。加强避灾安置场所建设，在灾害来临前及时转移安置群众，提供安全可靠的避灾安置场所，保障好群众的基本生活，是有效应对自然灾害、最大限度减少人员伤亡的重要措施。各地要从实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识加强避灾安置场所建设和管理工作的重要意义，切实加强组织领导，明确工作要求，抓好任务落实，认真做好避灾安置场所建设管理的各项工作。
　　避灾安置场所建设和管理是一项新的工作，各地要统筹安排，加强规划，扎实推进。已经开展试点的地区，要完善布局，健全管理制度；尚未开展试点的地区，要在做好建设规划的基础上，选择部分易受自然灾害侵袭、存在灾害隐患的乡镇、村开展试点，并逐步推开。力争到2009年上半年，全省基本建成覆盖县、乡、村三级的避灾安置设施。同时，要进一步建立健全避灾安置场所建设和管理规章制度，完善救灾特别是转移安置预案，适时组织演练，确保避灾安置场所有效发挥保障群众安全的作用。各级民政、建设部门要加强避灾安置场所建设和管理的组织实施和检查指导工作，要与防汛、公安、卫生、国土资源、财政、民防等部门密切配合，确保避灾安置场所建设和管理工作顺利推进。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年十月二十五日



浙江省避灾安置场所建设和管 理 办 法（试 行）


第一章 总 则
第一条 为增强灾害防御能力，规范避灾安置场所建设和管理，确保人民群众生命安全，制定本办法。
第二条 本办法适用于全省各类避灾安置场所，包括避灾中心、避灾所、避灾点等。
第三条 本办法所称避灾安置场所是指由县级人民政府确认或组织建设，在灾害来临时为群众提供避护和基本生活保障的场所。
避灾安置场所的安置对象为因洪涝、风雹、台风（包括热带风暴）、地震、滑坡、泥石流等自然灾害和其他突发公共事件需要转移安置的当地群众及外来人员。
第四条 避灾安置场所建设和管理要坚持以人为本、科学规划、质量第一、安全保障、综合利用的原则。
第五条 县级人民政府负责避灾安置场所的修建、确认和统一管理工作。
乡镇（街道）、村（社区）以及确认为避灾安置场所的产权单位（以下统称避灾安置场所管理单位）负责避灾安置场所的日常管理和维护工作。
县级民政、建设、防汛、公安、卫生、国土资源、财政、民防、电力等部门按照各自职责做好避灾安置场所建设、管理、运行保障等工作。
第六条 转移安置对象在避灾安置期间，由政府负责基本生活保障。
第二章 避灾安置场所设置
第七条 避灾安置场所建设要纳入县市域总体规划和村镇建设规划。
第八条 避灾安置场所布局要优先确认现有人防工程、体育馆、影剧院、会场、中小学校、社会福利设施、村（社区）办公和活动场所等公共建筑物和修缮后符合避灾安置要求的公共建筑物。根据需要，可将符合条件的企事业单位有关建筑设施列入避灾安置场所的范围。
确实没有符合避灾安置要求公共建筑物的，应在统一规划的前提下，建设具有避灾安置功能的综合性公共服务设施。
第九条 避灾安置场所选址应避开易受泥石流、滑坡、洪涝等灾害威胁的地段，选择地质条件好、地形安全、交通便利、人员转移快捷的地方。不能避开地质灾害易发区的，应进行选址的地质灾害危险性评估。
第十条 避灾安置场所主体建筑应为钢筋混凝土结构。
第十一条 县级及县级以上避灾安置场所原则上采取确认的办法，充分利用人防工程、体育馆、影剧院、会场等公共建筑物，主要考虑外来人口的避灾安置所需。
第十二条 乡镇、村级避灾安置场所要按照就近、就便的要求设置，便于群众及时快速转移安置。
第十三条 经有资质的房屋质量安全检测机构鉴定，房屋质量符合要求的农村居民住房可以作为临时避灾安置场所。
第十四条 利用已有公共建筑物作为避灾安置场所前，应委托有资质的房屋质量安全检测机构鉴定。符合要求的，方可作为避灾安置场所。
第三章 避灾安置场所建设
第十五条 新建、改造避灾安置场所项目，根据服务对象、服务范围，由县级人民政府确定项目建设单位，履行项目建设单位的责任和义务。
第十六条 投资额在30万元以上或建筑面积在300平方米以上的新建、改建避灾安置场所项目要严格按照工程建设基本程序，实施施工图设计审查、施工许可、工程质量安全监督、竣工验收、竣工验收备案等制度。
第十七条 投资额在30万元以下或建筑面积在300平方米以下的新建、改建避灾安置场所项目，建设单位应委托具备资质的设计、施工单位进行设计、施工，并指定专人对项目建设过程中质量安全工作进行监督管理。项目建成（改造）后，由建设单位委托有资质的房屋质量安全检测机构鉴定，符合要求的，方可作为避灾安置场所。
第十八条 避灾安置场所发生损坏或出现安全问题的，要及时进行修缮。符合质量要求后，方能投入使用。
第十九条 避灾安置场所房屋主体建筑、电线电路、消防设施等要做到定期检查、定期维护，并予记录。
第二十条 避灾安置场所要设置相应的标志，便于避灾群众识别。避灾安置场所内需张贴建筑平面图，标明功用区和安全撤离通道等。
第二十一条 避灾安置场所应安装（配备）应急照明设施，储备一定数量的食品、饮用水等生活必需品。规模较大和有条件的避灾安置场所，应配备必要的医疗急救、救灾、灶具等设备，保障避灾群众基本生活需求。
第二十二条 避灾安置场所建成后，各级政府和有关部门要定期组织人员进行业务培训，开展避灾演练，充分利用避灾安置场所开展减灾救灾知识的宣传教育，提高灾害应急响应能力和群众防灾减灾意识。
第四章 避灾安置场所使用管理
第二十三条 县级人民政府要建立健全避灾安置场所使用管理制度，并向公众公开。民政、建设部门要会同有关部门加强对避灾安置场所使用管理情况的监督检查。
第二十四条 避灾安置场所管理单位要确定专人负责避灾安置场所日常维护管理。
第二十五条 加强避灾安置场所各类救灾物资管理，定期检查，及时补充、更换食物、日用品等。汛期结束后，经县级民政部门批准，更换的保质期内的食物可转入当地慈善超市，或用于对困难群众的救助。不得将过期变质食物发放给避灾安置群众食用。
第二十六条 避灾安置场所应急启用，由县级人民政府宣布，并统一指挥管理。民政、公安、交通、卫生、教育、建设等部门各负其责，指导、协助乡镇人民政府做好避灾群众的转移安置。在特别紧急情况下，避灾安置场所启用可由乡镇人民政府决定，并报告县级人民政府和民政部门。
第二十七条 避灾安置场所启用后，避灾安置场所管理单位要及时组织干部和志愿者加强对避灾安置人员的管理和服务，对避灾安置人员进行进出登记，做好食物等基本生活用品的发放、登记，安排好群众的基本生活，安抚受灾群众情绪，全面掌握避灾群众的动态，维护好避灾安置场所秩序。
第二十八条 加强避灾安置场所卫生、防疫和食品安全管理，及时医治或转送受伤、患病人员，防止疾病传播，保障群众身体健康。
第五章 经费保障
第二十九条 避灾安置场所建设、改造、维护、检测和救灾物资所需资金由政府为主投入，列入县（市、区）、乡镇（街道）财政年度预算。
第三十条 鼓励社会各界捐资建设避灾安置场所，捐赠救灾物资。
第三十一条 避灾安置场所（包括临时用于避灾安置人员的农村居民住房），因灾启用过程中有关设施受到损坏的，由当地政府负责维修或给予必要补偿。
第六章 监督管理责任
第三十二条 对避灾安置场所建设管理工作不力，存在下列情形之一的，要严肃追究有关当事人的责任，涉嫌构成犯罪的，应当提请依法追究刑事责任。
（一）新建、改扩建避灾安置场所，违反工程建设质量安全管理规定，出现建筑质量安全问题的；
（二）破坏避灾安置场所设施的；
（三）贪污、挪用、私分避灾安置场所建设资金和救灾物资的。
第三十三条 加强对避灾安置人员的管理教育，对不服从统一指挥和管理、干扰救灾工作秩序的，要进行严肃教育；情况严重的，要移送司法机关处理。
第三十四条 各市、县（市、区）要根据本办法，结合当地实际，制定具体规定。


市场准入制度的宗旨和原则
市场准入制度的合理与否对经济发展具有重要的影响。制度的松紧程度直接影响着市场主体进入市场的成本和难易程度，影响着市场秩序和交易安全，影响着经济效率和活跃程度。经济发展水平、市场和市场主体发育程度、国际参与度、决策者和社会对经济的认识程度、国家干预经济的水平以及政治和民主的灵活度等都是影响市场准入制度的因素。但是从根本上来讲，建立什么样的市场准入制度应该取决于市场安全与经济效率成本之间的平衡点。
现在，法律在经济方面的任务是以市场经济为基础，规范和保护市场主体资格，创造公开、公正、公平的市场竞争环境，鼓励和促进市场的发展，提高经济效率，保护社会公共利益。从我国现状和国际趋势看，市场准入制度的改革必须以进一步完善社会主义市场经济体制为目标，参照国际惯例，促进提高经济效率，积极鼓励各类资源参与经济活动，注重市场主体行为的监管，积极培育和规范市场主体，努力创造公开、公平、公正的竞争环境，为经济社会发展提供重要的微观基础。市场准入制度应该体现以下的宗旨和原则。
（一）公开
公开是现代法制最重要的特点，公开的法律更加具有公信力，能够得到市场参与者的信任和遵守。
市场准入资格既是对市场主体进入市场的约束，又是引导和鼓励市场主体进入市场确定性的表示。市场准入制度通过法律的形式向社会公开，宣布了国家对市场主体资格的态度，明确了禁止什么，限制什么和鼓励什么，使欲进入市场的主体能够对政府行为，甚至间接对其他市场主体的性质状况抱有一定确定的合理预期。相反，市场的不稳定性和人们心理的不安全感很大程度上来自人们对他人行为包括政府行为的不可预期。人生来具有追求自由、平等和安全的权利和欲望，人是不安分的动物，愿意和喜欢冒风险（因为所选择的任何行为其结果都将发生在未来，而不确定性是未来的本质），但安全感也是人不可缺少的（对未来的合理预期能够带给人情绪上的平静和安全感），社会是人们在安全中不断挑战进步的。
中国的经济改革以前所未有的速度和广度进行着，人们既对未来充满了期望和信心，又对改革的持续、深入和稳定持谨慎态度，尤其是在人们过去经历了太多法律、政策的动荡和反复。在这种情况下，法律制度包括市场准入制度的公开对增强人们的信心是十分必要的。
公开市场准入制度，不仅仅是制度内容的公开，更是程序的公开，市场准入的程序、结果、依据以及有关机构和人员的职责、权限都要公开，未经公开的，不得作为依据，建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。接受社会监督，让市场主体能够平等地通过此程序获得市场主体资格，在市场上进行竞争。随意性的市场准入制度会损害政府的形象，造成寻租现象，滋生了腐败。
（二）合法
市场准入制度赋予政府重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，关系到社会主义市场经济的发展。市场准入制度的立法和执法应当遵循我国的立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序。
法律、行政法规可以设定市场准入制度，地方法规可以在不与上位法抵触的条件下制定关于本行政区域的市场准入制度，其他效力级别的法律都无权设定市场准入。
政府严格执行依法行政，没有法律依据，任何限制市场主体进入的行为都是非法的。与此相比，我国从传统计划经济向市场经济转变过程中，许多本来有法律依据的“市场准入”将随着改革逐渐被取消和完善，但还有市场准入从一开始就没有法律依据，是行政部门任意设置的，这是人治行政的做法。
美国的政府管制和行政审批制度需要接受严格的司法审查。中国现行行政诉讼法规定，人民法院只能受理针对行政行为提起诉讼的案件，在审理案件中，只能审查具体行政行为的合法性，但不能审查抽象行政行为的合法性，以后我国要完善行政法，健全对政府权力的监督和制约机制。
（三）必要（有效，不可替代，适度原则）
市场准入不一定能够弥补市场失灵，也不一定是不能为市场机制、行为监管替代的最佳方法。设定市场准入制度要符合经济规律，符合社会主义市场经济发展的要求，监管者要加强研究论证，避免任意性，注重事中监管，尽量发挥市场机制本身的作用，充分利用市场主体、民间机构的自律和辅助监管作用。避免政府在市场准入问题上掌握过度的控制权同时又流于形式。
凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织和行业自律去解决；通过事中事后监督能更好地解决问题的，不采取市场准入的方式规制；对既有的不符合上述要求的有关市场准入的规定，应当取消。概括起来就是“市场优先”、“自律优先”、“事后机制优先”的原则。
市场准入的产业主要涉及资源利用、交通、电信、电力等公用事业以及原材料、建筑工程承包、零售、外贸、金融、中介服务、高度危险业、新闻出版和文化建设等这些关系到公共安全、人民生命财产安全的行业。
竞争性行业的市场准入实行准则制，加强事中和事后的监管；不完全竞争领域实行核准制，加强资格审查和事中和事后监管；非竞争性领域实行审批制，全面重视全程的监管。
（四）效能
市场准入制度是存在制度的成本的，这不仅包括立法成本、执法成本，还包括市场准入制度给市场主体行为带来的成本以及给社会造成的成本。所以市场准入制度的建立和执行必须是经济的，收益要实质地高于成本。
企业设立法制中具体制度的选择需要考虑设立人的效率，也需要考虑未来相关交易主体及社会为此效率支出的成本。从具体设立制度来看，设立人的私人成本主要受制于如下变量：设立程序上的支出，设立条件准备上的支出等。设立人在特定制度下完成设立行为导致的外部性及相关市场主体防范机会主义的支出，主要包括如下几个方面：（1）相关市场主体调查、了解企业资信所需的费用支出；（2）相关市场主体为防御债权难于保障的意外设置保护措施而作的特别支出；（3）市场管理主体——政府如实施设立制度下监管设立行为所作的管理成本。此外，制度资源的稀缺性要求人们在考虑选择某种制度产品而非另一种制度产品所放弃的机会成本，机会成本也应纳入设立制选择中考虑因素。
合理划分和调整执行市场准入制度的部门的职责，简化程序，减少环节，加强和改善管理，提高效率，强化服务。各部门应当有明确的对外受理申请的“窗口”，方便申请人申请；涉及几个部门的，应当相互协调，合理化工作流程，便利当事人和部门的工作；市场准入制度的执行要严格遵守工作期限，提高工作效率。执行机构要努力为当事人提供便利的条件，尤其是利用现代化的网络环境对传统的工作程序进行改造，实现信息流的畅通和快捷。
从社会成本的最小化及政府管制的固有缺陷来看，企业设立法制不宜突出政府在防御机会主义中的地位和作用，而应突出设立制度（尤其是法定条件）的内部完善和相关法制的健全和配套，以实现外在成本的内部化和机会成本的最小化，从而真正使企业设立制度保证市场主体效率和社会效率并举。
（五）责任
列宁说：借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害
对市场准入制度的进行合理分解，明确规定执行的领导决策层、可行性考核层、实际执行层的职责和权限，形成一个权力合理分配、行使相互监督的管理体系，防止少数人权力过分集中又缺乏内部监督、搞暗箱操作的弊端。
在赋予行政机关市场准入的行政权时，要规定其相应的责任。执行机关不但要对相对人的市场进入进行规制，还应当依法对市场主体动态的市场行为实施有效监督，并承担相应责任。行政机关不按规定的市场准入条件、程序行政，越权、滥用职权、徇私舞弊，以及对相对人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的，审批机关主管有关工作的领导和直接责任人员必须承担相应的法律责任。