正确认定“应当知道具体行政行为内容” 中的“应当知道”



一、案情
2001年1月17日，四川海龙实业有限公司(后更名为四川派派新材料科技有限公司) 与绵阳富乐水电建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》，其中因办公楼工程存在严重质量问题和拖欠工程款问题，绵阳富乐水电建筑工程有限公司于2003年9月5日向绵阳市涪城区人民法院起诉四川派派新材料科技有限公司，诉请判决被告支付工程款98万元；赔偿停工、窝工等损失3.3万元以及违约金。在一审举证期内，原告绵阳富乐水电建筑工程有限公司遂找到绵阳市建设工程质量监督站在其打印好的《富乐水电建筑工程有限公司关于四川派派新材料科技有限公司库房及办公楼质量验收的情况说明》上签署了“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，并加盖了绵阳市建设工程质量监督站的公章后，并提交给涪城区法院，拟证明其修建的办公楼主体工程质量是合格的，被告应当支付工程款。
一审法院认定被告辩称办公楼工程存在严重质量问题，与绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”的证明相矛盾，遂判决被告支付工程款79.892997万元和利息。四川派派新材料科技有限公司不服一审判决上诉至绵阳市中级人民法院。
绵阳市中级人民法院审理后认为，绵阳市建设工程质量监督站是负责绵阳市范围内建设工程质量监督的权力机构，2003年7月14日给被上诉人出具的“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，并加盖了单位印章，是绵阳市建设工程质量监督站法人行为。上诉人主张办公楼工程存在质量问题不予采信。2005年11月7日绵阳市中级人民法院作出(2005)绵民终字第446号民事判决:驳回上诉，维持原判。
二、一审
2006年12月26日，四川派派新材料科技有限公司以绵阳市建设局和绵阳市建设工程质量监督站为被告向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政行为。
绵阳市建设局辩称: 其不是本案适格的被告，因为绵阳市建设工程质量监督站是根据《四川省建筑管理条列》的授权进行的，建设局与本案无关。
绵阳市建设工程质量监督站辩称: 一、质监站的行为并非行政行为，仅仅是一个证明行为。二、质监站行使的是对验收决定的监督权，而不是验收权，只要建筑质量不危及结构质量安全，验收程序合法，质监站就认为验收结论是合格的。三、在2003年9、10月份原告在绵阳市涪城区法院进行民事诉讼时就知道该行政行为的具体内容，而直到现在才起诉，早已超过了起诉期限。
绵阳市中级人民法院经审理后认为，绵阳市建设工程质量监督站在《富乐水电建筑工程有限公司关于四川派派新材料科技有限公司库房及办公楼质量验收的情况说明》上签署“办公楼主体工程通过了验收，情况属实” 这一行为，系履行绵阳市建设工程质量监督管理职责过程中的行政确认行为，属人民法院行政诉讼受案范围，且该行政行为的可诉性亦被生效的人民法院裁判文书所确认，四川派派新材料科技有限公司是本案诉讼的原告主体资格。依据《建设工程质量监督条例》、《四川省建筑管理条列》的相关规定，在绵阳市城市规划区内对建设工程质量实施监督管理职责的部门是绵阳市建设局，质监站接受建设局的委托，在绵阳市城市规划区内履行建设工程质量监督管理职责过程中作出的具体行政行为所产生的法律后果，依法应由建设局承担，故建设局系本案适格的被告。
本案中，四川派派新材料科技有限公司最迟在2004年10月底之前就已知道了该具体行政行为的内容，提起行政诉讼的最后期限应为2006年10月底。但四川派派新材料科技有限公司于2006年12月26日才向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，已超过起诉期限，其起诉依法应当驳回。
2007年9月12日，绵阳市中级人民法院作出(2007)绵行初字第7号行政裁定:
驳回原告四川派派新材料科技有限公司的起诉。
三、二审
四川派派新材料科技有限公司不服一审判决，委托成都律师冯明超为二审诉讼代理人，提出如下上诉理由:
首先，起诉期限从法人知道具体行政行为的内容时起算，这里的“知道具体行政行为的内容” 是指行政行为的内容是具体、清楚、明确的，要具有唯一性、确定性。绵阳市质监站出具的“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，因其内容只说了“办公楼主体工程通过了验收”，验收的结果是否合格？不明确、不具体。绵阳市中级法院（2005）绵民终字第446号民事判决认定“办公楼主体工程通过了验收” 的 准确的含义就是“合格”，因此起诉期限应当从判决生效的2005年11月7日开始计算，没有超过法定期间。
其次，四川派派新材料科技有限公司民事案件一审代理人于2004年10月21日以代理词的方式对该事实进行自认，只能证明其代理人知道该事实，但代理人的授权范围不包括行政诉讼，代理人所产生的代理行为仅对所代理的民事案件产生相应的法律后果，不能倒推上诉人知晓该行政行为，一审法院以代理人2004年10月21日知道该行政行为的内容作为起诉计算起点是错误。
第三，2006年6月底，四川派派新材料科技公司收到回复后认为绵阳市质监站在工程存在六大质量问题的情况下，仍不撤销其行政行为；又再次申诉，要求撤销其行政行为。绵阳市质监站答复: 绵阳市政工程勘测设计院认为工程符合设计，故不能撤销；建议四川派派新材料科技公司先向设计院反映，如果设计院认为工程不符合设计，才可能被撤销，因此在2005年11月收到绵阳中院终审判决起到2006年8月期间，行政机关一直在对四川派派新材料科技公司的申诉进行处理之中，依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若于问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不应计算在起诉期内” ，故上诉人的起诉期限没有超过法定期间。
四川省高级人民法院公开开庭审理后认为，本案争议的焦点一是市建设局是否是本案适格被告，二是派派公司的起诉是否超过法定的起诉期限。关于市建设局是否是本案适洛被告的问题，2000 年1月30日起施行的国务院《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款规定“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”。中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，质监站受市建设局的委托具体实施建设工程质量的监督管理，其作出的具体行政行为所产生的法律后果，依法应由市建设局承担，故市建设局是本案适格被告。
关于派派公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题，《若干解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，质监站于2003年7月14日在《情况说明》 上签署意见后，现无证据证明质监站曾告知派派公司，派派公司不知道质监站作出该具体行政行为的内容及起诉期限。虽然派派公司此后在参加相关民事案件的审理过程中，最迟于2004 年10 月底之前，知道了质监站签署意见这一行为，但在2005 年11 月7 日绵阳市中级人民法院作出（2005）绵民终字第446号民事判决后，派派公司才知道这一行为系质监站的法人行为，无法通过民事诉讼来解决这一行为产生的纠纷。故从2004年10月至2005 年11月7日这一期间，由于不属于派派公司自身的原因被耽误，不应计算在起诉期间内，派派公司的起诉期限应从2005年11月8日开始计算。因此，派派公司于2006年底向人民法院提起行政诉讼时，并未超过2年的起诉期限。一审裁定认为派派公司的起诉已超过2年的起诉期限，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十三条、第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销四川省绵阳市中级人民法院（2007）绵行初字第7号行政裁定；
二、指令四川省绵阳市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
四、评析
行政诉讼的起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为的内容时起算，如何认定“应当知道” 学术界争议颇多。笔者认为这里的“应当知道” 与“具体行政行为的内容” 密不可分。首先，“具体行政行为的内容”是指行政行为的内容要具体，必须是明确、准确的，要具有唯一性、确定性，才具有可诉性。“应当知道” 是法官根据已有事实的一种推断，并非是简单的“看到”，应当与具体行政行为内容是否明确、是否对相对人的权利产生影响相结合，综合判断推定应当知道的时间。由于建设工程质量验收不同于其他产品的验收，有其特殊性、复杂性。按2000年1月新的《建设工程质量监督条例》的规定，建设工程质量是否合格，要由建设单位组织设计、施工、规划、环境、消防等单位，分别进行验收，参与验收的单位各自确定所验收的项目是否合格，质监站只对验收程序是否合规进行监督，建设单位将参与验收单位的验收情况报质监站备案即可。按旧的《建设工程质量监督条例》质监站将参与验收单位的验收汇总后再由其作出是否合格的结论。因此，绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”，并不代表工程质量就一定合格，一审时质监站也进行了同样的陈述，这样理解符合《建设工程质量监督条例》对工程质量验收程序的规定。问题的关键在于绵阳市中级人民法院认定“办公楼主体工程通过了验收，情况属实” 的准确含义就是工程质量“合格”之义，因此在二审民事案件判决作出后，绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”的行政行为对当事人的权利产生了影响，符合“行政诉讼法解释”第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人…，可以提起行政诉讼” 的规定，绵阳市中级人民法院认定该行政行为的可诉性亦被生效的人民法院裁判文书所确认，派派公司是适格的原告。四川省高级人民法院认定派派公司的起诉期限应从2005年11月8日开始计算，派派公司于2006年底向人民法院提起行政诉讼时，并未超过2年的起诉期限，是正确的。

作者: 冯明超
2008年5月1日

提示: 查阅、下载“四川省高级人民法院行政裁定书”文本，可以在百度网页上搜索“冯明超” 或“（2008）川行终字第6号四川省高级人民法院行政裁定书” ；也可拔打028--88057681，13980999179索取。

贵州省遵义市人民政府办公室


关于印发遵义市安全生产警示谈话制度（试行）的通知

遵府办发〔2009〕6号


各县、自治县、区（市）人民政府，市人民政府各工作部门：

《遵义市安全生产警示谈话制度（试行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二○○九年一月十五日





遵义市安全生产警示谈话制度

( 试 行 )



第一条 为进一步加强安全生产管理，认真落实“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，强化安全生产责任制，实现关口前移、重心下移，有效预防和减少各类事故的发生，保障国家和人民生命财产安全，努力实现全市安全生产形势的稳定好转，根据《中华人民共和国安全生产法》、《贵州省安全生产条例》、《中共遵义市委、遵义市人民政府关于进一步加强安全生产工作的意见》（遵发〔2007〕5号）的有关要求，特制定本制度。

第二条 安全生产警示谈话制度是专指有关安全生产方面存在的突出问题，约请有关县（区、市）人民政府、市级行政主管部门、国有及国有控股企业的主要负责人、分管安全生产的负责人谈话的制度。

第三条 县（区、市）人民政府、市级行政主管部门、国有及国有控股企业有下列情形之一的，对其主要负责人或分管安全生产负责人进行约谈：

（一）年度内所在地区、所在行业发生2次，所在企业发生1次死亡3人以上，或者重伤10人以上，或者直接经济损失1000万元以上生产安全责任事故的。

（二）对所在地区、所在行业存在的非法生产、非法经营、非法储存、非法营运、非法建设等违法行为打击不力，导致发生一次死亡3人以上，或者重伤10人以上，或者直接经济损失1000万元以上生产安全事故的。

（三）对国家、省、市公告、督办的重大事故隐患未按时整改完成的。

（四）因组织领导、措施不力，未按时完成国家、省、市部署的安全生产工作重大专项任务的。

（五）因各类生产安全事故死亡人数超过控制进度指标的。

（六）一个月时间内连续发生同类生产安全伤亡事故的。

（七）对生产安全事故隐瞒不报，经举报查实的。

（八）存在区域性安全隐患，未开展集中专项整治或措施不力的。

第四条 对有关县、区（市）人民政府和市级有关行政主管部门主要负责人、分管安全生产负责人的约谈，由市人民政府授权，由市安委办提出。对国有及国有控股企业主要负责人和分管安全生产的负责人的约谈，由市人民政府授权市安监局或市经贸委提出。

第五条 约谈对象为县、区（市）人民政府和市级有关行政主管部门主要负责人、分管安全生产负责人时，由市监察局、市安委办和市安监局组成约谈小组，邀请市委组织部、市人民检察院、市级人大代表和市级政协委员参加。约谈对象为国有及国有控股企业负责人时，由市安委办、市监察局、市安监局和市经贸委组成约谈小组，邀请市人民检察院、市级人大代表和市级政协委员参加。

第六条 约谈前，由市安委办或市安监局书面通知被约谈人，告知约谈时间、地点和约谈内容，被约谈人须按时参加约谈。

第七条 约谈会按以下程序进行：

（一）约谈主持人向被约谈人指出其所辖区域内安全生产工作中存在的主要问题。

（二）约谈小组成员就有关所辖区域内的安全生产情况提出质询，被约谈人应实事求是的给予回答。

（三）约谈主持人或约谈小组成员应针对某一安全生产具体问题向被约谈人提出整改意见和要求。

（四）约谈会须形成会议纪要。

（五）被约谈人应当根据约谈会提出的要求，在规定时间内落实整改措施，并在完成整改后的7个工作日内以书面形式向市委组织部、市监察局、市安委办、市安监局和市经贸委提交整改报告并抄送市人民检察院。

第八条 对约谈会提出的要求落实不力的县（区、市）人民政府、市级行政主管部门、国有及国有控股企业的主要负责人或分管安全生产工作的负责人，由市安委办或市安监局予以通报或责令作出书面检查，其履行安全生产工作职责的情况纳入当年政绩（业绩）考核内容。

第九条 约谈后，因未及时消除事故隐患而引发安全生产事故的，对有关责任单位和责任人从重追究党纪、政纪和法律责任；其所在地区或部门当年安全生产目标考核实行“一票否决”。

第十条 本谈话制度不代替对安全生产违法违规行为的行政处罚。

第十一条 各县（区、市）人民政府、市级行政主管部门、国有及国有控股企业可参照本制度建立本地区、本部门、本单位安全生产警示谈话制度。

第十二条 本制度由市安监局负责解释。

第十三条 本制度自下发之日起实行。