江苏省徐州市建设局


徐州市建设局关于印发《徐州市建筑工程重特大事故应急处理预案》的通知
徐建发［2003］56号

各县(市)、贾汪区建设(管)局、在徐施工企业：
为了维护正常的社会秩序和工作秩序，积极应对和及时处理可能发生的建筑工程重特大安全事故，现将《徐州市建靥卮*安全事故，现将《徐州市建发给你们，请认真执行。
二ＯＯ三年四月一日
徐州市建筑工程重特大事故应急处理预案
为积极应对可能发生的建筑工程重特大安全事故，高效、有序地组织事故抢救工作，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，维护正常的社会秩序和工作秩序，按照《安全生产法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《江苏省安全生产监督管理规定》和《徐州市安全生产事故行政责任追究办法》的要求，结合我市建筑工程施工的实际，特制定《徐州市建筑工程重特大安全事故应急处理预案》(以下简称预案)。
一、本预案的适用范围
本预案所称重特大事故，指在本市行政区域内建筑工程施工现场可能发生的造成一次死亡3人以上9人以下或直接经济损失30万元以上的重大事故、一次死亡10人以上或直接经济损失100万元以上的特大事故。
事故类别包括：
(一)深基坑坍塌；
(二)塔式起重机等大型机械设备倒塌；
(三)整体模板支撑体系坍塌；
(四)多、高层建筑外脚手架倒塌；
(五)房屋拆除事故；
(六)其它重特大安全事故。
二、重特大事故应急处理指挥系统
(一)特大事故应急处理工作在市政府统一领导下，由市建设局负责，相关部部门分工合作，密切配合，迅速、高效、有序的开展。
(二)成立徐州市建筑工程重特大事故应急处理指挥部(以下简称市指挥部)。总指挥由市建设局局长担任；副总指挥由市建设局分管安全的副局长担任；成员由市建设局相关处室单位负责人和各县(市)、贾汪区建设(建管)局负责人组成。市指挥部成员名单、专家组名单、应急救援设备详见附表一、二、三。(略)
市指挥部设在市建设局，指挥部办公室设在市建设局安全监督管理处，负责落实值班和应急处理具体工作。
三、重特大事故应急处理指挥部的职责
(一)组织有关部门按照应急预案迅速开展抢救工作，防止事故的进一步扩大，力争把事故损失降到最低程度；
(二)根据事故发生状态，统一布置应急预案的实施工作，并对应急处理工作中发生的争议采取紧急处理措施；
(三)根据预案实施过程中发生的变化和问题，及时对预案进行修改和完善；
(四)紧急调用各类物资、人员、设备和占用场地。事故抢救处理工作结束后应及时归还或给予补偿；
(五)当事故有危及周边单位和人员的险情时，组织人员和物资疏散工作；
(六)配合上级有关部门进行事故调查处理工作；
(七)做好稳定秩序和伤亡人员的善后及安抚作；
(八)适时将事故的原因、责任及处理意见向社会公布。
四、重特大事故报告和现场保护
(一)重特大事故发生后，事故单位必须以最快捷的方法，立即将所发生的重特大事故的情况报市指挥部办公室，并在24小时内写出书面报告。事故报告应包括以下内容：
1、发生事故的单位名称、企业规模；
2、事故发生的时间、地点；
3、事故的简要经过、伤亡人数、直接经济损失和初步估计；
4、事故原因、性质的初步判断；
5、事故抢救处理的情况和采取的措施；
6、需要有关部门和单位协助事故抢救和处理的有关部门事宜：
7、事故的报告单位、签发人和时间。
(二)市指挥部接到重特大事故报告后，立即报告市政府和市安监局，并迅速上报省建设厅、省建管局，同时派人迅速赶赴现场，进行事故现场的保护和证据收集工作。必要时可将事故情况通报给市公安局或驻军及武警部队，请求给予支援。
(三)重特大事故发生后，事故发生地的有关部门单位必须严格保护事故现场，并迅速采取必要措施抢救人员和财产。因抢救伤员、防止事故的扩大及疏通交通等原因需要移动现场物件时，必须做出标志、拍照、详细记录和绘制事故现场图，并妥善保存现场重要痕迹、物证等。
五、应急处理预案
(一)接报事故后5分钟内必须完成以下工作：
(1)立即报告市建设局主要领导，并迅速上报市政府。
(2)指挥部根据事故或险情情况，立即组织或指令事故发生地建设行政主管部门组织调集应急抢救人员、车辆、机械设备。组织抢救力量，迅速赶赴现场。
(3)立即组织或通知就近地方建设行政主管部门，组织调集应急抢救人员、车辆、机械设备。组织抢救力量，做好增援准备。
(二)应急处理措施：
(1)抢救方案根据现场实际发生事故情况，最大可能迅速调集汽车吊、挖掘机、推土机等机械设备及人员、车辆迅速投入开展抢救及突击抢救行动，调查现场情况，如有人员失踪，立即判明方位，紧急安排技术专家根据工程特点、事故类别，制定抢救方案，同时安排受灾群众的生活问题，必要时请求武警、消防部门协助抢险，请公安部门配合，疏散人群，维持现场秩序。
(2)伤员抢救立即与急救中心和医院联系，请求出动急救车辆并做好急救准备，确保伤员得到及时医治。
(3)事故现场取证救助行动中，安排人员同时做好事故调查取证工作，以利于事故处理，防止证据遗失。
(4)自我保护
在救助行动中，抢救机械设备和救助人员应严格执行安全操作规程，配齐安全设施和防护工具，加强自我保护，确保抢救行动过程中的人身安全和财产安全。
六、其它事项
(一)本预案市建设局针对有可能发生的重特大事故，组织实施紧急救援工作并协助上级部门进行事故调查处理的指导性意见，在实施过程中根据不同情况随机进行处理。
(二)各县(市)、贾汪区建设(建管)局应按照本预案的要求，结合本行业的特点和实际情况，制定出本地区重特大事故应急处理预案，报市建设局备案。
(三)各县(市)、贾汪区建设(建管)局要根据条件和环境的变化及时修改和完善预案的内容，并组织有关部门人员认真学习，掌握预案的内容和相关措施。定期组织演练，确保在紧急情况下按照预案的要求，有条不紊地开展事故应急处理工作。
(四)发生重特大安全事故后，事故单位应立即报告，各有关部门负责人在接到事故发生信息后必须在最短时间内进入各自岗位，迅速开展工作。对任何失职、渎职行为都要依法追究责任。
(五)本预案自公布之日起实施。各县(市)、贾汪区建设(建管)局必须在本预案实施之日起30日内，完成本地区应急救援预案的制定.

组建检察机关专门审判监督机构的设想

侯亚军 苏建召


审判监督有广义与狭义之分。广义的审判监督是指对人民法院所有审判活动的监督；狭义的审判监督仅指对人民法院生效裁判的监督，即再审审判监督。根据最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）的规定，生效刑事裁判的审判监督主要由公诉部门承办。这种《规则》模式经过15年的实践，暴露出很多弊端。2012年1月29日，最高人民检察院出台了《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》（下称《规定》），对此进行了调整：对于不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件，由刑事申诉检察部门负责办理。笔者认为，无论《规则》模式，还是《规定》模式，均没有最大限度地发挥检察机关对人民法院的审判监督职能。笔者设想，保留公诉部门一、二审中的刑事审判监督权，撤销现有的民事行政检察部门，将生效裁判的刑事审判监督权与原来归口民事行政检察部门行使的民事、行政审判监督权进行整合，建立专门的审判监督机构，并由该机构统一对人民法院行使三大审判的再审审判监督职权，同时行使对人民法院民事执行活动的监督，负责办理刑事赔偿案件。
一、《规则》模式中的合理成分与弊端。
《规则》模式中，由公诉部门一、二审中审判监督权有利于发挥公诉人特殊角色的效率优势。刑事审判的一审、二审程序中的法律监督，主要是庭审监督和对未生效刑事裁判的监督。至关重要体现在对未生效刑事裁判的审查抗诉上。而该阶段的审查抗诉期只有5－10天，承办案件的公诉人对案情、证据相当熟悉，凭借判决前的量刑建议和刑罚预判，能够对裁判结果是否公正作出快速、准确的判断。这样就可以在较短的时限内，为检察机关作出抗诉与否的决定提供初步审查意见，从而提高审判监督效率。从监督的效率上看，刑事一审、二审程序中公诉人角色的独特优势是其他检察人员无法替代的。这正是现有制度设计中的合理成分。笔者认为，对此应予保留。
《规则》模式弊端有二；一是公诉工作的特点决定了公诉人既是诉讼活动的参与者，又是诉讼活动的监督者。这种“两栖”式角色是实施审判监督的最大软胁。二是公诉工作人少案多、任务繁重，公诉人往往无遐履行再审审判监督职责。刑事诉讼法修改后，公诉部门还要参加庭前会议、负责违法所得没收程序中的申请工作，使本已不堪重负的公诉人工作压力更大。可喜的是，最高人民检察院已经注意到《规则》模式存在的弊端，将再审审判监督权从公诉部门剥离出来，交由刑事申诉部门办理了。
三、《规定》模式的优势与缺陷。
《规定》通过换位方式，对人民法院的生效刑事裁判进行监督，克服了《规则》模式的弊端，这是制度设计的一大进步。但是，实践中也暴露出如下缺陷：
（一）刑事审判监督与刑事赔偿在监督层次不匹配。刑事赔偿是人民检察院依照国家赔偿法，基于当事人的赔偿申请，启动对自身应当承担刑事赔偿责任的审查，是一种被动性的个案审查。只须凭人民法院的无罪判决或人民检察院的存疑不起诉决定等生效法律文书，即可对刑事案件的错误作出认定。因此审查内容相对简单。而再审刑事审判监督，需要对纷繁复杂的各类刑事案件进行全面审查。要求审查人员对案件事实与法律有精准的把握能力。因此，刑事审判监督是一种更高层次的法律监督。
（二）《规定》和《规则》一样，均对刑事审判监督作了不适当的限缩，人为缩小了人民检察院法律监督的范围。刑事诉讼是由国家公权力启动的诉讼程序。其任务是准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪，保障无罪的人不受追究。为确保该任务的完成，法律规定由人民检察院对刑事诉讼实行全程、全面监督。因此，人民检察院行使监督权没有选择的余地。刑事审判监督是刑事诉讼监督的一个重要环节。民事、行政诉讼，则是公民或法人基于私权利启动的诉讼程序，当事人对诉权可以自由处分。对于这类诉讼，以国家公权力不干预或少干预为原则。故民事、行政审判监督，人民检察院可以根据当事人的申诉就个案进行审查监督。刑事审判监督若仍采用这种方式，势必导致那些损害国家利益、没有直接被害人的案件，或者虽然量刑畸轻畸重甚至是冤、假、错案，而当事人由于认知能力或其他因素制约，没人申诉、不知申诉或无法申诉的案件，人民检察院不予监督，就无法圆满完成刑事诉讼任务，进而实现司法公正。所以刑事审判监督不受当事人申诉的限制，应当对人民法院审理的全部刑事案件实施监督。换言之，人民检察院的审判监督方式，既包括依当事人申诉而启动的对个案被动性监督；又包括依职权而启动的对全部案件主动性监督。遗憾的是，《规则》、《规定》均把刑事再审审判监督解读为对当事人不服人民法院生效刑事裁判的监督。即将刑事审判监督范围限定在基于当事人申诉而启动的个案监督上。这种限缩性解读是对法律的曲解，人为束缚了检察机关开展法律监督的手脚。
（三）审判监督权多头分散行使，不能有效集中检察机关有限的高素质法律人才资源，形成整体监督合力。现有《规定》模式的设计思路，可能是为了使监督工作更加专业化。但它忽略了一个事实，就是审判监督，特别是再审审判监督，是需要具有较高法律素养的人才能完成的。应当正视的现实是，检察官群体的法律素质虽然有了较大提高，但真正的拔尖人才并不多。审判监督权多头分散行使，因不利于优秀审判监督人员的遴选，而影响监督效果。
（四）现有审判监督机构的命名与法定监督职责缺乏密切关联，不利于社会认知。如果说“刑事申诉”部门（除最高检外，地方各级检察院由于刑事赔偿案件稀缺，大多为归口“控告申诉”部门）与刑事审判监督尚有一定联系的话，那么“民事行政检察”部门就与审判监督就有点风马牛不相及了。实践中，如果检察官不作一番耐心解释，不要说普通百姓不知民行检察为何物，就是法科毕业的大学生往往闹不清楚民行检察部门是干什么的。而这对整个审判监督工作的开展是十分不利的。
（五）民事行政检察部门的审判监督业务过于单一。民事行政检察检察部门的职责，是对当事人申请抗诉的生效民事行政裁判的审查监督。也就是基于当事人的申诉而启动的个案监督。而修改后民事诉讼法，把再审申诉的受理机关限定为人民法院。只有人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，当事人才可向人民检察院申诉。这样一来，民事案件审判监督的信息来源基本上被封堵。这样就使得本来就处于休闲状态的民行检察部门，民事审判监督业务进一步凋零。
四、组建检察机关刑事审判监督专门机构的可行性。
人民检察院建立专门的审判监督机构，有利于人民检察院依法、全面、高效地开展审判监督。其可行性在于：
（一）与三大诉讼程序设计和三种再审审判监督层次相匹配。在我国民事、行政、刑事三大诉讼法中，均设计了对已生效裁判实行监督的审判监督程序（再审程序）。就这种狭义的审判监督而言，无论民事的、行政的还是刑事的审判监督，都是一种较高层次的法律监督活动。对具体实施监督的检察官都有较高的法律素质要求。将分散于民事行政检察部门、刑事申诉部门、监所检察部门的审判监督权进行有效整合，由专门的审判监督部门统一行使三大审判监督权，既与法律程序相呼应，又有利于整合检察机关的人才资源，最大限度地发挥整体监督优势。而在这种较高层次的监督平台之上，由该机构附随处理刑事错案赔偿（控告申诉部门仅受理申诉），会更加高效和公正。
（二）与人民法院内设监督机构相呼应，便于广大民众识别和申诉。如前所述，由于检察机关一些部门的命名与法律缺乏必要的关联，司法实践中，常常出现老百姓因不服法院裁判而欲主张权利时，不知向检察机关的哪个部门进行申诉现象。如民行检察部门成立二十多年来，除了检察人员知道它的确切含义外，在中国广大民众中它一直是一个较为默生的词汇。因此，撤销现有民事行政检察部门，组建专门的审判监督部门，既与人民法院的内设审判监督机构相呼应，又合乎法律，名正言顺，且便于民众识别。
（三）吸纳了《规定》模式中刑事审判监督的合理成分。设想保留了《规定》模式下换位监督的优点。换位监督将生效刑事裁判的监督职责交由其他检察官行使，可以克服由公诉人包揽全部刑事审判监督职责的弊端。因为其他检察官的介入，可以打破公诉人办案中形成的思维定势以及人为监督障碍。监督者可以从不同视角，以局外人的身份，从容、超脱地对案件进行再审查。这种换位“筛查”，能有效弥补刑事审判监督中可能出现的漏洞。
（四）依法拓展了刑事审判监督范围。《规则》、《规定》模式下的刑事审判监督仅限于个案监督。依设想，新组建的检察机关审判监督机构，其刑事审判监督的范围，是刑事诉讼法审判监督程序中赋予人民检察院的全部监督职权，即对生效刑事裁判实行全面监督。而不是再局限于由当事人申诉而启动的个案监督。这样，有利于人民检察院依法全面履行法律监督职责。
（五）将人民法院民事执行活动纳入监督范围。修改后的民事诉讼法，增加了人民检察院对人民法院民事执行活动实行监督的职责。这是对原有民事审判监督职责的延伸和扩展，由专门的审判监督机构行使该权力顺理成章。由于机构的主要任务依然是审判监督，新增民事执行监督只是审判监督的进一步延伸，不影响新组建“审判监督”机构的命名。
综上所述，人民检察院对审判监督权进行重组，不仅必要而且可行。建议最高人民检察院以修订《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》为契机，组建检察机关专门的审判监督机构。
（作者单位：河南省确山县人民检察院）