论被征地农民的合法权利及其救济程序/臧恩富
---我国土地征用制度的立法缺陷及完善建议
辽宁壹品律师事务所 律师 臧恩富
关键词：
征地、征地权滥用、被征地农民的合法权利、救济程序
摘要：
现行的征地制度具有三个立法缺陷：1、征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权；2、集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权；3、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施。改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。应该用法律1、明确被征地农民的合法权利；2、明确侵犯被征地农民合法权益的侵权行为的制裁和补偿措施；3、明确被侵权的被征地农民享有的司法救济程序。以防止国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，建立一个公正、有序、和谐的新的征地制度。
征地是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法给予补偿的活动。在中国经济持续快速增长、基础设施投资力度不断加大的背景下，中国土地征用量逐年攀升，因城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷，由此产生的农民失地问题日益严重，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上,征用农民土地引出的一些矛盾，是当前某些地方不稳定的因素。如何改革和完善现有征地制度，是关系到国计民生的大事。
一、 现行征地制度的立法缺陷
现行征地制度具有国家强制力，被征地农民不享有拒绝被征地权，依法只享有知情权、参与权、监督权、依法获得赔偿权和要求批准征地的政府进行裁决的权利。但由于征地范围太宽、集体土地所有权产权模糊以及对于违法征地行为缺乏有效的制裁补偿措施，导致征地权被滥用的现象大量存在，征地权的滥用则导致国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，其结果是损害了被征地农民的合法权益，所以改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。现将现行征地制度的三大主要立法缺陷简要分述如下：
缺陷之一：征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权
依据现行宪法和土地法的规定，国家为了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律对公共利益没有明确的界定，加上现行一级建设用地市场的供应由国家垄断，用地单位采用与政府签约的方式委托政府出面征地，政府再将征后变为国有的土地出让给用地单位，导致各级政府在政绩工程或财政利益的驱动下，以建开发区、大学城、大广场、大项目的名义广泛征用土地。若农地进一步大量减少，将可能威胁我国的粮食安全，同时还将导致部分农民可能陷入“种地无田、就业无门、社保无份”的三无困境。
缺陷之二：集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权
我国现行土地管理法规定农村土地归农民集体所有，单一个体农民并不享有独立的农地所有权。所以尽管农民享有相关农村土地的承包经营权，但却不能依此对抗国家的行政强制征地权。在被征地及相关青苗补助费、地上附着物的补偿标准的制定方面，尽管法律行政法规规定农民有知情权和参与权，但因农民没有议价权及相关补偿标准的最终决定权，因此在是否征地以及给予多少补偿方面农民都处于被动接受的位置。“由于农民没有行使权利的组织形式和程序，行使农村土地所有权，特别是行使出让土地的权利的，往往是乡和村的干部，依赖土地为生和最珍惜土地的农民，往往在出让土地问题上没有发言权”。
缺陷之三、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施
现行的土地管理法规定有权批准征地的是省级政府和国务院，具体实施征地行为是由市、县级政府组织负责的，在具体征地的过程中，先征地后办手续、征地过程中不进行公告、不及时给付征地补偿款，以种种手段强迫被征地农民拆迁的侵害被征地农民合法权益的现象时有发生，因被征地农民没有拒绝征地权、没有议价权和征地补偿价格的最终决定权，产生争议后又没有公开、透明的可以诉诸的法律救济手段和司法评价标准，导致农民只能通过上访的方式解决征地过程中的相关冲突和矛盾。
二、对现有征地制度的改革完善建议
如上所述，现有征地制度的弊端不是政府的征地行为无法推进，而是被征地农民的合法权利得不到有效的保护，所以如何重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法是当务之急，只有明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济办法，才能从法律的角度限制和规范政府的征地行为，并充分保护被征地农民的合法权益。我们认为，重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法应包括以下三个方面：
（一）、用法律明确被征地农民的合法权利
被征地农民的合法权利是与政府实施征地具体行政行为中应履行的义务相对应的。只有明确被征地农民的合法权利，才能规范政府的征地行为，才能有效地限制政府征地权的滥用。同时，被征地农民的合法权利不能仅停留在政策和部门规章、不统一的地方性法规的层面上，应当制度全国统一适用的规范征地行为的法律、法规中，这样才能体现法律的权威和统一。被征地农民的合法权利体系应包括以下五个方面：
1、 法定的拒绝被征地权
该权利是指在征地机关的征地行为不符合法定目的、征地前未履行法定手续、未及时足额支付征地补偿费的情况下，被征地农民有权拒绝交出相关土地，有权拒绝拆除或清除地上附着物或者青苗，有权提起要求停止非法征地的侵权之诉。
现行的征地制度中缺少关于被征地的农民在什么情况下有权拒绝被征地的规定，相反，对于征地补偿争议不影响政府强制征地的推进、征地机关有权申请人民法院强制执行却规定的很明确，同时，拒绝被征地的农民还可能被以防碍公务或寻畔滋事等罪名被拘留、逮捕，所以在现行的征地制度中，征地行为的国家强制力表现得非常充分，而如何制约和规范这种国家强制力的行使却规定的不明确，这种立法现状也是造成征地权被滥用的一个原因，所以只有明确被征地农民的法定拒绝被征地权，这样才能从事前防止和限制征地权的滥用。 在下列情况下，应赋予被征地农民享有拒绝被征地的权利：
（1）、征地机关的征地行为不符合法定的征地目的，被征地农民有权拒绝被征地；
国家应尽快以法律的形式明确合法的征地目的的范围。包括明确现有的“公共利益”的具体含义和征地类型，同时将商用目的的征地从现有的征地制度中分离出来加以区别对待，即在商业目的征地的情况下，一方面要符合国家的城市规划及建设用地总量控制的要求，同时还要赋予被征地农民自行议价的权利。在征地机关的征的目的不符合法定征地目的的情况下，明确被征地农民有权拒绝被征地。
中央企业节能减排监督管理暂行办法
国务院国有资产监督管理委员会
国务院国有资产监督管理委员会令
第23号
《中央企业节能减排监督管理暂行办法》已经国务院国有资产监督管理委员会第86次主任办公会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。
国务院国有资产监督管理委员会主任 李荣融
二〇一〇年三月二十六日
中央企业节能减排监督管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为督促中央企业落实节能减排社会责任，建设资源节约型和环境友好型企业，根据《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》等有关法律法规和规章，制定本办法。
第二条 本办法所称中央企业，是指国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）根据国务院授权履行出资人职责的国家出资企业。
第三条 中央企业应当严格遵守国家节能减排法律法规和有关政策，依法接受国家节能减排主管部门的监督管理。中央企业各级子企业依法接受所在地县级以上地方人民政府节能减排主管部门的监督管理。
第四条 国资委联系中央企业节能减排工作，履行以下职责：
（一）指导监督中央企业贯彻落实国家节能减排有关法律法规、政策和标准，研究制定中央企业节能减排工作意见；
（二）指导监督中央企业统筹规划，建立健全科学、规范的节能减排组织管理、统计监测和考核奖惩体系，切实履行社会责任；
（三）建立健全中央企业负责人节能减排考核奖惩制度，将节能减排目标完成情况纳入中央企业负责人经营业绩考核体系；
（四）组织或参与对中央企业节能减排的监督检查，配合有关部门开展专项审计，建立问责制度；
（五）组织对中央企业节能减排工作的宣传、培训、交流。
第五条 国资委对中央企业节能减排实行分类监督管理。按照企业能源消耗及主要污染物排放情况，将中央企业划分为三类（附件1）。
（一）重点类企业。主业处于石油石化、钢铁、有色金属、电力、化工、煤炭、建材、交通运输、机械行业，且具备以下三个条件之一的：
1.年耗能超过200万吨标准煤；
2.年二氧化硫排放量超过50000吨；
3.年化学需氧量排放量超过5000吨。
（二）关注类企业。重点类企业之外具备以下三个条件之一的：
1.年耗能在10万吨标准煤以上；
2.年二氧化硫排放量在1000吨以上；
3.年化学需氧量排放量在200吨以上。
（三）一般类企业。前两项以外的中央企业为一般类企业。
国资委对前款规定的三类企业分类实行动态监管。根据中央企业所处行业、企业能耗和污染物排放量的变化进行适时调整并对外公布。
第六条 中央企业应当制订节能减排工作专项规划并纳入企业发展规划和年度计划，健全节能减排规章制度，落实节能减排责任。
第二章 节能减排工作基本要求
第七条 中央企业应当建立健全节能减排组织管理体系。
中央企业应当建立健全节能减排领导机构，负责本企业节能减排总体工作，研究决定节能减排重大事项，建立工作制度和例会制度。
中央企业根据分类管理的要求建立与生产经营相适应的节能减排协调、监督管理机构。
（一）重点类企业应当设置负责节能减排协调、监督管理的职能部门，或者在有关职能部门中设置专职负责协调、监督管理工作的内部机构，负责节能减排日常管理和监督工作。
（二）关注类企业应当在有关职能部门中设置负责协调、监督管理工作的内部机构，配备专职管理人员。
（三）一般类企业应当设立节能减排管理岗位，配备节能减排管理人员，负责节能减排工作的计量、统计、分析和监督检查。
第八条 企业主要负责人对本企业节能减排工作负主要领导责任。企业分管节能减排工作的负责人统筹组织各项节能减排制度和措施的落实，对节能减排工作负分管领导责任。
第九条 中央企业应当建立和完善企业内部节能减排考核奖惩体系，层层分解落实节能减排责任。考核结果应当作为相关领导和人员综合考核评价的重要内容。
第十条 中央企业应当加强节能减排专业队伍建设，建立健全节能减排教育培训制度，落实对企业负责人、节能减排监督管理人员、节能减排重点岗位人员的培训。
第十一条 中央企业应当把节能减排与企业发展战略、结构调整紧密结合，优化产业结构、产品结构和能源消费结构，优化生产工艺和流程，淘汰高污染、高耗能落后生产技术、工艺和装备，推广应用节能减排新技术、新材料、新工艺、新产品。
中央企业应当按照国家产业发展规划，科学有序推进风能、太阳能、生物质能等可再生能源的开发与利用，提高能源综合利用效率。
第十二条 中央企业应当认真编制节能减排年度经费预算，多方筹集资金，加大科研投入力度，加快技术改造，在节能减排重点领域形成一批具有自主知识产权的核心技术，开发新型高效节能环保产品。
第十三条 中央企业新建和改扩建项目应当符合国家产业政策和节能环保标准，依照有关政策，实行环境影响评价和节能评估审查制度。
第三章 节能减排统计监测与报告制度
第十四条 中央企业应当建立健全节能减排统计监测体系，加强对生产过程中能源消耗和污染物排放的统计监测，提升节能减排信息化水平。
第十五条 中央企业应当加强节能减排计量、定额、统计等基础管理工作，建立能源消耗及污染物排放统计台账，严格按照国家规定的口径、范围、折算标准和方法对能源消耗指标和污染物排放指标进行定期收集、汇总和分析。
第十六条 中央企业应当确保节能减排统计数据的完整性和准确性，通过企业自我检查、第三方检测、内部审计、外部审计等多种形式对节能减排效果进行评估和核定。
第十七条 中央企业应当建立健全节能减排工作报告制度。
中央企业应当建立内部节能减排工作逐级汇总报告制度，并定期将本企业节能减排汇总报表和总结分析报告报送国资委。
重点类、关注类和一般类企业分别按季度、半年度和年度上报汇总报表和总结分析报告。年度汇总报表和总结分析报告应当于次年2月28日前报送；季度报表、半年报表和总结分析报告应当于报告期满之次月20日前报送。
中央企业节能减排总结分析报告应当包括本企业能耗和主要污染物排放状况及变化、节能减排管理情况、节能减排措施、节能减排成效、存在的问题及改进措施等内容。重点类和关注类企业应当开展与同行业节能减排技术指标的对标和分析。
第十八条 中央企业应当将本企业节能减排重要科研成果、重大违规和环保事故、各级政府有关部门对本企业及其所属企业年度考核情况等重要事项及时报告国资委。
第四章 节能减排考核
第十九条 国资委将中央企业节能减排工作纳入中央企业负责人经营业绩考核体系，作为对中央企业负责人经营业绩考核的内容。
第二十条 国资委对中央企业节能减排实行分类考核。重点类和关注类企业考核反映企业行业特点的综合性能耗指标和主要污染物排放指标。一般类企业根据行业特点确定定量或定性考核指标。
第二十一条 中央企业应当根据国家节能减排有关政策、企业所处行业特点和节能减排水平，对照同行业国际国内先进水平，提出科学合理的节能减排考核目标。
第二十二条 国资委对中央企业节能减排考核目标进行审核，并在中央企业负责人任期经营业绩考核责任书中明确。
第二十三条 国资委对中央企业节能减排考核目标执行情况实施动态监控。
第二十四条 中央企业节能减排按照下列程序进行考核：
（一）中央企业负责人任期经营业绩考核期末，中央企业对任期节能减排考核目标完成情况进行审查和总结分析，对本企业及其所属企业与政府主管部门签订的节能减排考核目标完成情况进行专项说明，并将审查结果和分析报告报送国资委。
（二）国资委对企业报送的节能减排考核目标完成情况进行审核。对于经过国家节能减排主管部门考核和监测的企业，国资委依据节能减排主管部门审查的相关数据进行核实；对于其他企业，国资委通过审核企业节能减排总结分析报告、现场核查、委托中介机构专项审计等方式，对节能减排目标完成情况进行审核确认。
（三）国资委将中央企业节能减排考核情况与企业负责人经营业绩考核结果一并对外公布。
第五章 节能减排奖惩
第二十五条 中央企业发生下列情形之一的，对中央企业负责人经营业绩考核结果予以降级处理（附件2）：
（一）节能减排数据严重不实，弄虚作假的；
（二）发生重大（含重大）以上环境责任事故，造成重大社会影响的；
（三）发生节能减排重大违法违规事件，造成恶劣影响的。
第二十六条 中央企业发生下列情形之一的，对中央企业负责人经营业绩考核结果给予扣分处理（附件2）：
（一）未完成任期节能减排考核目标的；
（二）发生较大和一般环境责任事故的；
（三）被国家节能减排主管部门通报，造成较大负面影响的。
第二十七条 对节能减排成效突出的中央企业，国资委授予“节能减排优秀企业奖”，并给予适当奖励。
第二十八条 授予“节能减排优秀企业奖”的中央企业应当符合下列条件：
（一）完成与国资委签订的任期节能减排考核目标和与政府主管部门签订的节能减排考核目标；
（二）建立较为完善的节能减排组织管理、统计监测和考核奖惩体系；
（三）中央企业负责人任期经营业绩考核结果为C级及以上。
（四）除符合以上三项基本条件外，还应当具备下列条件之一：
1中央企业负责人任期经营业绩考核期末，企业主要产品单位能耗、污染物排放水平达到国内同行业最好水平，接近或达到国际同行业先进水平；
2中央企业负责人任期经营业绩考核期内，能源利用效率、单位综合能耗降低率、主要污染物排放总量降低率在中央企业居于前列；
3中央企业负责人任期经营业绩考核期内，在节能减排技术创新方面取得重大突破，在推动全行业、全社会节能减排方面作出突出贡献。
第二十九条 国资委对节能减排工作成绩突出的企业和个人予以表彰。
第六章 附则
第三十条 本办法所指环境责任事故，依据《国家突发环境事件应急预案》确定。
第三十一条 本办法由国资委负责解释。
第三十二条 本办法自公布之日起施行。
附件1
中央企业节能减排监督管理分类表
重点类企业（32户）
1 中国石油天然气集团公司
2 中国石油化工集团公司
3 中国海洋石油总公司
4 国家电网公司
5 中国南方电网有限责任公司
6 中国华能集团公司
7 中国大唐集团公司
8 中国国电集团公司
9 中国华电集团公司
10 中国电力投资集团公司
11 鞍山钢铁集团公司
12 宝钢集团有限公司
13 武汉钢铁（集团）公司
14 中国铝业公司
15 攀钢集团有限公司
16 新兴铸管集团有限公司
17 神华集团有限责任公司
18 中国中煤能源集团有限公司
19 中国建筑材料集团有限公司
20 中国中材集团有限公司
21 中国化工集团公司
22 中国五矿集团公司
23 华润（集团）有限公司
24 国家开发投资公司
25 中国航空集团公司
26 中国东方航空集团公司
27 中国南方航空集团公司
28 中国海运（集团）总公司
29 中国远洋运输集团总公司
30 中国兵器工业集团公司
31 中国港中旅集团公司
32 中粮集团有限公司
关注类企业（51户）
1 中国核工业集团公司
2 中国核工业建设集团公司
3 中国航天科技集团公司
4 中国航天科工集团公司
5 中国航空工业集团公司
6 中国船舶工业集团公司
7 中国船舶重工集团公司
8 中国兵器装备集团公司
9 中国电子科技集团公司
10 中国电子信息产业集团有限公司
11 中国黄金集团公司
12 中国建筑工程总公司
13 中国铁道建筑总公司
14 中国交通建设集团有限公司
15 中国水利水电建设集团公司
16 中国冶金科工集团有限公司
17 中国铁路工程总公司
18 中国葛洲坝集团公司
19 中国第一汽车集团公司
20 东风汽车公司
21 中国第一重型机械集团公司
22 中国第二重型机械集团公司
23 哈尔滨电气集团公司
24 中国东方电气集团公司
25 中国北方机车车辆工业集团公司
26 中国南方机车车辆工业集团公司
27 中国中钢集团公司
28 中国盐业总公司
29 中国中化集团公司
30 中国节能投资公司
31 中国化学工程集团公司
32 彩虹集团公司
33 中国广东核电集团有限公司
34 中国煤炭地质总局
35 中国恒天集团有限公司
36 华侨城集团公司
37 中国西电集团公司
38 中国移动通信集团公司
39 中国联合网络通信集团有限公司
40 中国电信集团公司
41 招商局集团有限公司
42 中国有色矿业集团有限公司
43 中国机械工业集团有限公司
44 中国诚通控股集团有限公司
45 中国铁路物资总公司
46 中国房地产开发集团公司
47 中国外运长航集团有限公司
48 中国储备粮管理总公司
49 中国通用技术（集团）控股有限责任公司
50 中国农业发展集团总公司
51 中国保利集团公司
一般类企业(45户)
1 中国医药集团总公司
2 中国乐凯胶片集团公司
3 中国高新投资集团公司
4 中国煤炭科工集团有限公司
5 中国国旅集团有限公司
6 中国冶金地质总局
7 中国航空油料集团公司
8 中国钢研科技集团有限公司
9 中国中纺集团公司
10 北京矿冶研究总院
11 中国水电工程顾问集团公司
12 中国铁路通信信号集团公司
13 北京有色金属研究总院
14 中国普天信息产业集团公司
15 机械科学研究总院
16 南光（集团）有限公司
17 武汉邮电科学研究院
18 中国商用飞机有限责任公司
19 中国长江三峡集团公司
20 上海贝尔股份有限公司
21 中国华录集团有限公司
22 电信科学技术研究院
23 中国林业集团公司
24 中国电力工程顾问集团公司
25 中国出国人员服务总公司
26 中国印刷集团公司
27 中国华星集团公司
28 中国工艺（集团）公司
29 中国轻工集团公司
30 中国民航信息集团公司
31 中国建筑科学研究院
32 中国华孚贸易发展集团公司
33 中国建筑设计研究院
34 中国国际工程咨询公司
35 国家核电技术有限公司
36 中国储备棉管理总公司
37 上海船舶运输科学研究所
38 中国国际技术智力合作公司
39 中商企业集团公司
40 中国丝绸进出口总公司
41 中国航空器材进出口集团公司
42 上海医药工业研究院
43 华诚投资管理有限公司
44 珠海振戎公司
45 中国汽车技术研究中心
附件2
中央企业节能减排考核细则
一、 任期考核
（一）节能减排数据严重不实、弄虚作假的，对中央企业负责人任期经营业绩考核结果给予降级处理。
（二）未完成核定的任期节能减排考核目标，对中央企业负责人任期经营业绩考核结果按以下方式进行扣分处理：
1按考核指标个数分摊2分分值，根据未完成指标个数和未完成程度扣减相应分值。未完成考核指标的，实际完成值与目标值相比，每相差10%扣减01分，最多扣减该指标分摊的相应分值。
2核定的考核指标目标值为该行业国内先进水平的，减半扣分。
二、年度考核
（一）年度内发生下列情形之一的，对中央企业负责人年度经营业绩考核结果给予降级处理：
1发生重大以上（含重大）环境责任事故，造成重大社会影响的；
2经节能减排主管或者监管部门认定，发生节能减排重大违法违规事件，造成恶劣影响的。
（二）年度内发生下列情形之一的，对中央企业负责人年度经营业绩考核结果给予扣分处理：
1发生较大和一般环境责任事故的，按以下方式进行扣分：
（1）每发生一次较大环境责任事故（Ⅲ级），重点类、关注类和一般类企业分别扣减0.3分、0.5分和0.7分；
（2）每发生一次一般环境责任事故（Ⅳ级），重点类、关注类和一般类企业分别扣减0.1分、0.3分和0.5分；
（3）在当年不能认定的环境责任事故顺延处理。
2被国家节能减排主管部门通报，造成较大负面影响的，每通报一次扣减0.2分，最多扣1分。