国家税务总局


国家税务总局关于加强国家税务局地方税务局协作的意见

国税发[2004]4号
2004-01-07
国家税务总局


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，局内各单位：
为进一步加强税收征管，堵塞漏洞，提高效率，方便纳税人，现就加强国家税务局、地方税务局的协作配合工作提出以下意见：
一、充分认识加强协作的必要性和可行性
党的十六届三中全会明确提出要“完善政府社会管理和公共服务职能”，为税务部门在新的发展时期更新观念、转变职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的税收行政管理体系指明了方向，也提出了更新更高的要求。国税局、地税局都是政府的重要职能部门，二者之间的协作是政府整合行政资源、提高行政效率的内在要求，也是转变职能、实现高效管理的重要途径。加强国税局、地税局之间的协作，对加强税收征管，拓展服务渠道，统一服务平台，降低征纳成本，减轻纳税人负担，优化为纳税人服务，切实提高税务机关的监管能力与水平，树立并不断改善税务部门形象，都具有十分重要的意义。国税局与地税局虽为两个独立的行政执法主体，有着各自的工作职责和工作范围，但共同执行统一的税收法律和法规，面对共同的纳税人，税收征管的流程也基本一致。国税局、地税局之间的协作与配合较之与其他单位的协调配合应当更直接、更密切、更方便、更有效。因此，各级国税局、地税局务必高度重视，精心组织，精心指导，齐心协力地加强国、地税局协作，抓出实效。
二、加强协作的主要内容
（一）定期交换数据
1．纳税人户籍数据
国税局、地税局之间应运用软盘和网络等方式，定期相互传递税务登记户数、变更户数、迁移户数及注销户数等信息。对纳入由国务院信息办等四部门（国信办〔2003〕47号）组织的企业基础信息共享试点范围及其他有条件的地方，可以进行国税局、地税局联网或借助由地方政府搭建的企业基础信息平台，实现登记信息在国税局、地税局之间的实时交换。
2．货运发票数据
按照国家税务总局《关于加强货物运输业税收征收管理的通知》（国税发〔2003〕121号）规定，国税局、地税局之间要做好协作与配合，确保数据及时准确的传递，以加强对货物运输发票的监管，强化营业税管理，规范增值税抵扣。
3．城市维护建设税税基的“两税”数据
（1） 国税局要根据地税局所提需求，向同级地税局传递增值税、消费税（以下简称“两税 ”）分户征收信息。
（2）对由国税局临时开票征收“两税”的纳税人，地税局可以委托国税局代征城市维护建设税；经双方协商同意，也可以采取其他征管方式。
（3）国税局在检查或采取强制执行措施追缴纳税人应缴的 “两税”时，应及时向同级地税局通报情况，提供追补“两税”的信息，以便地税局据以追补城市维护建设税及教育费附加。
（4）地税局发现纳税人有漏报、少报销售收入偷漏“两税”的，应及时向国税局通报情况，提供相关信息，并与国税局共同做好税款补征工作。
4．国税局、地税局双方的收入数据
国税局和地税局应按照国家税务总局的规定，以县以上税务局为单位，定期相互提供税收会计和统计报表。对国税局、地税局之间信息系统已经联网的，可以通过网上交换；对没有联网但有电子会统报表数据的，可以通过软盘交换；对没有电子会统报表数据的，可以根据各自的需求，进行纸质报表交换。
（二）密切配合，通力协作
1．共同开展税收宣传
（1）共同开展“税收宣传月”活动。在税收宣传月期间，国税局、地税局应统一行动，统一刊登宣传公告，统一组织宣传活动，并视情况，可以联合印发税法宣传的相关资料。
（2）共同开展税法普及教育。国税局、地税局联合编发基础性的税法普及教材，进一步加大对纳税人涉税法律、法规的宣传教育力度，增强纳税人遵从税法和依法保护自身合法权益的意识，为税收征管工作的开展营造良好的社会环境。
（3）共同开展涉税事务咨询活动。国税局、地税局共同在报刊、电视等媒体开辟专栏，开展税收政策咨询活动。
2．共同办好12366服务热线
国税局、地税局已共同建立12366咨询服务平台的，应共同对前台接听人员进行业务培训，统一对外服务，定期（每周或每月）归集问题加以分类，以及制作标准答案提供给前台接听人员，不断改进服务质量；遇有疑难问题，双方可通过后台专业人员提供服务支持，进一步改善服务，提高服务水平。
对国税局、地税局都已单独建立12366咨询服务平台的，应当进行资源整合，通过技术手段，形成统一的12366咨询服务平台；也可以相互协作接转咨询电话。对未建立或正在建立12366咨询服务平台的，国税局、地税局之间应当共同建立统一的12366咨询服务平台或者预留共建服务平台的接口。
国税局、地税局建立12366咨询服务平台也可以利用外部资源，委托公共呼叫中心开展税收热线服务，即以租赁方式，租用现成的呼叫网络和前台接听人员，通过必要的业务培训，向社会提供税收服务，以节省投资，提高效率。
3．联合加强税务登记管理
国税局、地税局之间应积极创造条件，实现税务登记的联合办证。原则是：凡缴纳增值税的纳税人，统一向国税局办理税务登记；凡缴纳营业税的纳税人，统一向地税局办理税务登记。核准流程是：由国税局或地税局受理申请，并将信息传递给对方核准，核准信息反馈后，由受理申请的国税局或地税局打印并发放加盖双方税务机关印章的税务登记证件。也可以因地制宜，采取其他行之有效的方法联合办证。持联合办理的税务登记证件可以到国税局或地税局办理涉税事项，双方必须认可。
对采取上述方法办理税务登记的，纳税人办理税务登记的变更、注销、停业、歇业等，都由原发证机关负责。原发证机关在办理非正常户注销时，应征得另一方主管税务机关的同意。
4．联合核定个体纳税户的税额
对于国税局、地税局共管的个体纳税户，国税局、地税局之间应加强协作，联合进行个体工商户税额的核定工作。国税局、地税局应当定期联合开展分行业、分不同规模业户的典型调查，共同评估、确定应纳税收入、毛利率、纯利率等指标，并以此为基础共同研究确定分户应缴纳的各项税额及总的应纳税额，联合发布公告，以避免出现对同一纳税人核定税基不一致的问题，进而从节省成本出发，确定采取集中征收或委托代征等形式，确保方便纳税人和税款及时入库。
5．联合核定企业所得税
对财务制度不健全等需要核定征收企业所得税的企业，国税局和地税局在核定企业所得税或制定核定标准时，应密切配合，联合转发国家税务总局有关核定征收企业所得税的文件，并制定统一的核定征收办法。对经营规模、方式、范围基本相似的企业，其核定的定额或执行的核定标准应基本一致，避免因主管税务机关不同而形成税收负担不公。
6．联合评定信用等级
国税局、地税局在纳税信用等级评定工作上要密切配合，按照国家税务总局制定的办法，在纳税人纳税信用等级评定标准的制订、评估、审定、公告等环节上要协商一致。双方协商不一致时，要本着“就低不就高”的原则，按评定等级较低一方的意见统一对外公布；对外公布时，同一纳税人信用等级评定不得同时出现两种结果。
7．协调进行税务检查
国税局、地税局要加强信息互通和合作执法，尽量联合实施税务检查，促进检查的针对性和有效性，降低检查成本，提高检查效率，避免重复检查，保护纳税人合法权益。
（1）制定年度税务检查计划时，国税局、地税局要协商确定部分联合检查的重点，共同实施检查，依法分别作出税务处理（处罚）决定。
（2）国税局、地税局办理重大案件时，发现涉及对方业务的重大税收违法的线索和情况，要及时通报对方；或商请对方介入，实行联合检查。
（3）国税局、地税局要建立经常性的稽查情况通报制度和联席会议制度，互相通报税务检查计划制定及实施情况，共同分析税收违法行为的动态，研究重大税收违法案件的法律适用、定性和量罚等问题，协调和部署专项行动，交流执法办案工作的经验。
（4）国税局、地税局对各自接到的举报案件，凡不属自己管辖范围的，要及时向对方传递信息，确保税收违法案件的及时查处。
8．共同加强国际税务事项管理
（1）对在中国境内从事承包工程和提供劳务的外国企业，国税局、地税局之间应当就其是否构成常设机构的认定上协调一致，并就税源管理、税款征收等方面加强合作和信息交换。国税局、地税局一方根据工程时间或非独立个人工作时间判定构成常设机构后，应在十天以内书面通知对方。
（2）对外国企业驻华代表机构的税收管理中，国税局、地税局之间应该互通相关信息，在纳税人身份认定、税基的核定上协调一致。对需上报总局批准的征免事项，国税局、地税局之间应联合行文报批。
（3）在售付汇税务凭证管理中，国税局、地税局之间应当就出具税务凭证、征免税情况等信息，及时传递给同级对方税务机关，在协调一致后再提供给相关纳税人。
（4）按照《税收情报交换规程（试行）》（国税发〔2001〕3号）规定，对情报交换的查实、处理、信息采集等问题，国税局、地税局之间应及时沟通，配合查处。
（5）凡审计调查跨国交易避税行为时，涉及到国税局、地税局分管税种的，国税局、地税局之间应当互相通报，通过联合调查或通过联席会议等形式，加强协作与沟通。
三、建立国税局、地税局协调工作机制
国税局、地税局要共同成立协调领导小组，建立联席会议制度，及时处理协作有关事宜。可按月召开协调会或例会，国税局、地税局局长轮流主持，及时交流沟通，协调解决工作中遇到的问题。明确指定双方各自的一个综合部门，负责承办、组织各项协作事务，切实把该项工作落到实处。



国家税务总局
二○○四年一月七日

　摘要：随着社会的发展和时代的进步,关于法律认识错误与刑事责任关系的传统观点开始受到人们的质疑。笔者认为应立足于现实社会,尊重历史的精神,坚持客观、全面的观点,从理论与实践相结合的角度重新审视法律认识错误与刑事责任的关系问题。

　　关键词：认识错误　法律认识错误 刑事责任

　　一、法律认识错误的概念

　　法律认识错误的上位概念是刑法上的认识错误,因此界定刑法上的认识错误是进一步研究法律认识错误的前提。我国刑法理论的通说认为,刑法上的认识错误是指行为人对自己的行为的刑法性质、后果和有关事实情况的不正确认识,也就是行为人对自己实施的行为的法律意义或者事实情况发生的认识错误。根据这种理解,刑法学中的法律认识错误是指行为人对自己实施的行为在有关法律性质和法律意义的评价上的不正确认识,又称为法律上的认识错误,简称法律错误。

　　而在西方刑法理论上，法律错误是与事实错误相对应的概念，违法性错误或禁止错误是与构成要件错误相对应的概念。不过学者们一般认为，法律错误与违法性错误、禁止的错误具有相同的意义，因此三者往往互相替代[1]。但从严格意义上讲，三者还是有差别的，不同之处主要表现在外延上。法律错误是对法律规范的认识错误，即对自己的行为在法律规范上应受何种评价存在不正确的观念。而刑法规范除了包含犯罪构成的条件外，还包括对犯罪如何处罚的内容。因此，法律错误既可能是行为人对自己的行为在法律上是否认为是犯罪发生了错误认识，也可能是对其应受的处罚有不正确的认识。而违法性错误是行为人对自己行为的违法性存在错误认识，即把本来是违法犯罪的行为误认为是不违法或非犯罪的行为；或者是把本来不是违法犯罪的行为误认为是违法犯罪的行为，但不包括对其行为应定的罪名或应受的处罚存在错误认识的情形。禁止的错误是指行为人对自己的行为是否为刑法所禁止存在不正确认识，即把刑法所禁止的行为误认为不禁止，把刑法不禁止的行为误认为禁止。其含义与违法性错误大致相同。总之，违法性错误或禁止的错误是行为人对自己行为是否违法、是否为法律所禁止存在不正确认识；法律错误除了对这种“违”或“禁”的认识错误外，还包括在明知法或被禁止之后，对应受惩罚的认识错误，所以法律错误比违法性错误、禁止的错误范围更宽、外延更广。

　　二、法律认识错误的种类

　　关于法律错误的分类在中外学者中存在争议,我们认为,传统的对法律错误的三分法准确的包含了法律错误的各种情形,排除了应作为事实错误的情况,在体系上更为完备,因而更为可取。按通行教科书的表述法律错误包括以下三种类型:

　　　 1、行为人出于不知或误解法律把自己实施的非犯罪行为误认为是犯罪行为。

　　这种情况在刑法理论上通常被称为“假想犯罪”或“幻觉犯”,也有学者称之为法律的积极错误。这种法律错误一般包括两种情形:一是把不具有社会危害性的正当合法行为误认为是犯罪行为,例如把正当防卫行为当作犯罪的情况；二是把具有一般社会危害性但不构成犯罪的行为误认为是犯罪行为,例如把盗窃价值不足500元人民币财物的行为当作盗窃罪的情况。

　　2、行为人由于不知或误解法律把自己实施的犯罪行为误认为不是犯罪,即通常所说的“假想不犯罪”或“错觉犯”,也有学者称之为法律的消极错误。

　　这种法律错误一般也包括两种情形:一是行为人认识到自己的行为是具有社会危害性的违法行为或不道德行为,但认为未达到犯罪程度,不是犯罪。例如,行为人与军人配偶同居,行为人认为这只是违反《婚姻法》或违反道德的行为,不是犯罪,而实际上其行为已构成刑法第259条规定的破坏军婚罪。二是行为人把自己实施的通常情况下构成犯罪的行为误认为是合法行为。例如,行为人明知对方是不满14周岁的幼女而与之发生性关系, 认为只要对方同意就不构成犯罪,而实际上其行为已构成刑法第236条规定的强奸罪。

　　3、行为人已经认识到自己的行为构成犯罪,但对应成立的罪名或应受刑罚的轻重产生错误认识。

　　这种法律错误也包括两种情形,一是对自己行为应成立罪名的误解,例如盗窃后被失主发现,为逃逸对失主使用暴力的,行为人认为是盗窃罪,实应定抢劫罪;二是对行为应处刑罚轻重的误解,例如行为人不知刑法对加重或减轻情节有从重或从轻处罚的规定而受到与自己预想不同的刑罚。对于后一种情形,有学者认为在实践中不会产生刑法适用的问题,因此理论上没有必要将其列为法律错误的一种。但笔者认为,这种观点不妥。第一,理论研究和司法实践是两个既相互联系又相互区别的领域,其联系表现在理论源于实践,又指导实践,并通过实践使自身得到丰富和发展,其区别则是二者所处领域不同,方法自然不同,实践中无意义的问题如果在理论上也放弃,虽不影响指导实践,但对于理论自身的完备却是一个损失。有缺陷的理论用哲学标准来衡量就不是科学。况且,我们的法学理论基本秉承了大陆法系重视理论自身建设的传统,不能因为实践中无疑问就放弃理论上的研究；第二,如前所述,刑法上的错误是行为人对自己实施的行为的法律意义或情况的认识错误,对刑罚轻重的错误虽不影响行为人的刑事责任,但仍是具有法律意义的错误。因为,刑罚是最严厉的法律制裁方式,关系受刑人的切身权益,特别是人身自由权等权利的行使,怎能说在理论和实践上没有意义。

　　三、法律认识错误对刑事责任的影响

　　1、刑法理论中关于法律认识错误与刑事责任关系的争论

　　法律认识错误对刑法的意义在于行为人是否因法律认识错误的行为而承担刑事责任。这种认识错误成立的前提是行为人对犯罪的事实有正确的认识，但对这种事实在法律上的评价发生误解。在刑法理论上，法律认识错误一般可分为犯罪认识错误和刑罚认识错误，当然还可以有其它二分法、三分法、四分法、七分法等[2]。从立法史上看，在不容许认识错误的诺曼底时代，“不要求认识到自己行为的违法性的绝对责任原则”[3]。19世纪英美法系国家为维护公共政策和公共利益，有效实施刑法，通过判例确立了“不知法律不给任何人提供免责理由”的铁则。进入21世纪后，文明进程的发展迫使古板的规则作出了历史让步，社会对犯罪的考察和惩罚由犯罪行为转向了犯罪行为人。1975年德意志联邦刑法典规定：“行为人在行为时对其行为的违法性缺乏认识，而且这种错误是不可避免的，则不负刑事责任。如果是可能避免的，得减轻处罚。”[4]此条款至今仍被认为是世界刑法关于对法律认识错误情况下的刑事责任最宽容的立法。刑法界关于法律认识错误与刑事责任的相互关系的探讨古已有之，在理论上有以下几种观点：

　　（1）否定说。认为刑事责任的承担不要求行为人具有违法性意识，即违法性的认识错误并不能够成为减轻或免除刑事责任的正当理由。“违法性认识错误对刑事责任丝毫无影响，犯罪故意的成立只须有对事实的认识即可”[5]。罗马法中曾有过这样的传统原则：“不知法有害”“不知法不赫”这其中的含义就是市民如果不知道法律对自己是有害的，当自己在无意中触犯法律时，不得借口不知法而开脱。这里暗含的条件是市民可以且应当知晓到法律，这显然是加重了市民的责任。在否定的论者中最为彻底的论述可能就是德国学者洛克辛的这段话了，他说“如果把违法性意识作为处罚国民的一般条件，就等于国家为轻率者、梦想家、狂唁者和愚蠢者提供了违反法律的通行证，就等于国家放弃了自己的生存权”[6]。

　　总的来说，采取否定立场的学者的理由是：法律是生活的规则，市民应当知晓；违法性的证明难度太大，若承认则会给刑事司法带来困难；实证派学者认为承担刑事责任的根据是人身的危险性，与违法性认识没有关系。我国采取否定立场的学者一般认为我国刑法的规定中体现了我国是不承认法律认识错误可以影响刑事责任的。而且若采纳违法性意识作为追究刑事责任的根据的话会鼓励人们不学法、不懂法，会造成对懂法之人的不公平的现象。

　　（2）肯定说。该说认为法律是规范人们行为的标准，使个人决定其作为和不作为的依据，知法犯法是行为人“对法有敌意”，国家有权对其处罚[7]；违法性认识错误可以减轻或免除刑事责任。这其中又有几种不同的见解：严格故意说主张成立犯罪故意不仅要具备对犯罪事实的认识，还必须具备违法性的认识。德国的贝林格、宾丁，日本的小野清一郎、大冢仁等人都主张这种观点。他们以道义责任为依据，认为若行为人不具有违法性的认识，就缺乏对其以故意的刑事责任来处罚的依据；限制故意说认为不是违法性认识而是违法性认识的可能性是犯罪故意成立的条件。只有当违法性错误不可能回避时，才能阻却故意。但是这样就实际上是把过失的要素引入了故意的概念之中，如此以来法律上的过失就和故意没有区别了，因此这种学说的漏洞较大；还有一种责任说的支持者认为违法性意识的有无与故意的成立没有关系，但与期待可能性有关，在欠缺违法性认识时就不存在对行为人的合法行为的期待，从而阻却责任。

　　（3）基本否定说。此观点认为“认识行为的违法性一般来说并不是故意犯罪的内容，但是不能排除个别例外的情况”[8]。

　　（4）折衷说。折衷说认为违法性认识错误可否阻却或减轻刑事责任不可一概而论，对违法性缺乏认识不影响犯罪故意的成立，但如果对行为的社会危害性缺乏认识则可排除主观故意。上述各学派虽然都有其合理性，但笔者认为其观点都有其偏颇性：肯定说和否定说都以牺牲部分行为人的自由和生命或放纵部分以法盲为辩护理由而逍遥法外的犯罪人为代价，其解决问题的方式过于简单；基本否定说因没有提出切实可行的解决方法而失于笼统；折衷说由于疏漏了对过失中认识错误的讨论，给人以不全面之感。笔者认为认识错误及其刑事裁量应遵循“不知者不罪”这一有着传统的精神且具有法理根据的基本原则。在社会危害性与违法性认识脱节的情况下，只应该要求人们依据其行为违法与否的认识来决定其行为。在刑法的领域里，刑罚法规的禁止性规定是公民唯一的行为依据，承当刑事责任是需要违法性认识的。只要承认罪刑法定原则是刑法的基本原则，违法性认识是犯罪故意成立的必要条件就是当然的逻辑理论，违法性错误不管是出于对法律的不知还是误解，都应该阻却犯罪故意的成立。解决违法性认识问题，应以社会主流价值观念作为司法最终的裁判标准，以避免刑法的“专横”，同时注意发挥刑法裁判规范对应然价值及未然秩序的导向作用。

　　2、我国法律认识错误对刑事责任的影响

　　在前面所述的三种法律认识错误中,第一种法律错误一般均认为不改变行为本身的非犯罪性。根据主客观相统一原则,对行为人定罪量刑时要求行为人必须具备主客观相统一的犯罪构成。而在假想犯罪中,行为人主观上虽具有“罪过”,但在客观上却不具有危害行为或危害行为未达到严重程度,也就是说行为人的主客观并不统一,不符合犯罪构成,因而不能定罪。而且,刑法中也无假想犯罪的规定,对其定罪也是违反罪刑法定原则的。

　　对于第三种法律错误,行为人已经认识到其行为的犯罪性质,只是对应定罪名或应处刑罚存在误解。在主观上,行为人对犯罪已有清楚认识,并进而实施该行为,其主观故意不言而喻,而且他所实施的行为也已达到了严重的危害程度,构成了刑法规定的犯罪,所以行为人的行为已具备了犯罪构成的主客观要件,犯罪已经成立。至于对罪名或刑罚的误解,因不属于故意的认识内容,既不影响主观罪过也不改变犯罪行为的客观性质,因而对其刑事责任不产生任何影响。对上述两种法律错误的处理,理论界已形成共识,只是对第二种法律错误的处理存在较大的争议。这种法律错误的第一种情形,行为人对其行为的危害性、违法性也有所认识,主观恶性已较明显,一般认为该情形不影响故意的成立。至于第二种情形,即行为人对自己犯罪行为的违法性和危害性一无所知,完全缺乏认识的情况,日本学者称之为最狭义的法律错误。对这种错误的处理才是争论的焦点。

　　3、承认法律认识错误对刑事责任影响的必要性法律认识错误是否影响刑事责任这是研究法律认识错误所要重点回答的问题。行为人把本来不构成犯罪的的行为误认为是犯罪（即假想的犯罪），把本来应构成此罪的的行为误认为构成彼罪，或者对应处刑罚轻中产生误解，这几种法律认识错误都对定罪量刑不产生影响。那种对犯罪事实本身有正确认识，但对行为的违法性缺乏认识是最狭义的法律认识错误，可能存在影响刑事责任裁量问题。