行政案件受理范围探索


行政诉讼受案范围，是指人民法院对哪些行政诉讼案件具有审判管辖权，受案范围是行政诉讼中至关重要的组成部分，它不仅关系到当事人提起诉讼的权利范围，而且也关系到人民法院司法审查的范围，行政诉讼法从1989年4月4日颁布至今已达14年之久，十四年来，我国的政治、经济、社会生活发生了巨大的变化，尤其是社会主义民主不断扩大，社会主义法制日益加强，随着中国加入WTO以后，政府直接管理经济、干预具体经济活动的范围和程序都将大大降低。所以，对行政案件的受理范围的探索是迫在眉睫的，是十分必要的。
一、现行的行政案件受理范围制度
行政诉讼法第十一条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列行政行为不服提起的诉讼：1、对行政处罚不服的；2、对行政强制措施不服的；3、认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；4、认为自己符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；5、申请行政机关履行保护人身权、财产权法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；6、认为行政机关没有依法发给抚恤金金的；7、认为行政机关违法要求履行义务的；8、认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
行政诉讼法除明确规定了属于法院受理审判的各种行政案件之外，还专门规定了不予受理的事项，该法第十二条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：1、国防、外交等国家行为；2、行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令；3、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；4、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。从而使人民法院对行政机关行政行为进行监督的范围更加明确。
2000年3月施行的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题意见的解释《》（以下简称解释）对行政诉讼受案范围作了进一步的规定，其主要内容包括：其一，对行政诉讼受案范围作出根据性规定。《解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的属于人民法院行政诉讼的受案范围”。其二，对不属于受案范围的行政行为作出排除性的规定，《解释》第1条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。其三，对行政诉讼法有关排除性规定的含义作出具体解释，为了使人民法院和审判人员能够对行政诉讼法第12条有关排除性规定有一个准确的理解，并予以正确执行，《解释》第二条至第五条对之作了具体解释。但是，《解释》并未将抽象行政行为明确地引入行政诉讼的受案范围。因此，抽象行政行为在审判实践中仍不具有可诉性。
二、行政复议法的受案范围对行政诉讼法受案范围的积极意义影响
行政复议法于1999年4月29日颁布实施，该法第6条，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、茺地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求其履行其他义务的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的，均可以申请行政复议。更为重要的是，该法第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政所依据的下列规定不合法，在对其具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。这是行政复议法中最引人注目的一条规定，它将上至国务院部门、省级人民法院，下至县、乡镇人民政府的除行政规章以外的“抽象行政行为”，也就是各类以“红头文件”为载体的规定，纳入了行政复议的范围，这是一个了不起的进步，我国有些地方政府和部门乱发文件的现象什么严重，许多乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派以及乱审批、乱许可、乱确权、乱发证等的“源头”皆出于此。行政复议法允许公民、法人和其他组织在对具体行政行为申请复议的同时许可申请审查抽象行政行为，这就建立了一种由行政复议管理相对人启动对违法抽象行政行为的监督、审查机制，这不仅有利于促进政府依法行政，及时纠正错误，普遍而有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且有利于人民群众对政府进行广泛而有力的监督，从而加快和推进依法治国，建设社会主义法治国家的历史进程。
行政诉讼是与行政复议对应的一项法律制度，因为按照我国有关法律规定，公民、法人或其他组织对具体行政行为不服，既可以先申请上级行政机关进行复议，对复议决定不服的，再向人民法院起诉，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。按照行政复议法的规定，如果公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的有关规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，就可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。而按照现行行政诉讼法的规定，如果公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服向人民法院起诉的或者直接向人民法院提起行政诉讼的，则无权向人民法院提出对违法规定的审查申请，当事人在行政复议和行政诉讼中的程序权利不同，换言之，当事人在行政复议中享有某一程序权利，而在相对应的行政诉讼中不享有这一程序权利。这是立法不平等，程序不公正的突出表现。根据程序公正的原则，这种做法应当改变；同时，对行政权的制约，既需要行政系统的内部监督，更需要行政系统之外的外部监督。因此，笔者认为应当参照行政复议法的规定，扩大行政诉讼的受案范围。特别是将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，以加强司法权对行政权的有效监督。
三、对抽象行政行为纳入行政案件受理范围后的具体措施
1、行政相对人必须对具体行政行为不服提起诉讼时才能对政府或其工作部门的某些规定提出审查申请。这是因为抽象行政行为并不直接对相对人发生法律效力，也就不可能直接侵害相对人的合法权益。它只适用于具体行政为成为行政机关作出某一具体行政行为的依据时，才会侵害相对人的合法权益。因此，应当规定行政相对人在对具体行政行为不服而提起诉讼时，才能一并向人民法院提出对规定的审查申请，在现时条件下，不宜规定得太超前，以免干扰行政机关主动行使职权，影响行政工作效率。
2、应将行政机关所有的抽象行政行为都纳入司法审查的范围。这既是依法治国，建设社会主义法制国家的需要，也是司法权制约行政权，进而实现以权力制约，防止政府腐败的需要。在我国，由于实行人民代表大会这一根本政治制度和“一府两院”的体制，各级人民法院和人民政府地位平等，互不隶属，因而司法权制约行政权也是完全可能的。但考虑到我国的实际情况，在将抽象行政行为纳入司法审查的范围时，应只赋予最高人民法院及省、自治区、直辖市高级人民法院以司法审查权。具体做法是：对国务院各部门、省级人民政府及其工作部门的抽象行政行为，人民法院在行政诉讼中应层报最高人民法院审查，并出作裁定；对地（市）、县（区）、乡镇人民政府或其工作部门的抽象行政行为，人民法院在行政诉讼中应层报省、直辖市、自治区高级人民法院审查并作出裁定。
3、应对最高人民法院和高级人民法院的审查期限作出规定，可以参照行政复议法第二十七条作出规定，行政相对人在提起行政诉讼时一并提出对有关规范性文件的审查申请，受诉人民法院对该规定有权审查的，应当在一个月内依法作出裁定，受诉人民法院对该规定无权审查的，应当在7日内按照法定程序报高级人民法院或最高人民法院依法审查，最高人民法院或高级人民法院应当在二月内依法作出裁定。（ 纳溪法院 兰平 黄庆洪）

陕西省人民政府


陕西省实施《地方志工作条例》办法

陕西省人民政府令第124号


　　《陕西省实施〈地方志工作条例〉办法》已经省政府2007年第19次常务会议通过，现予发布，自2007年11月1日起施行。




　　　　　　　 　　　　　　　　　　　　　　　省长：袁纯清

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年九月二十九日







陕西省实施《地方志工作条例》办法







　　第一条　为了实施《地方志工作条例》，结合本省实际，制定本办法。



　　第二条　本省行政区域内地方志的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本办法。



　　第三条　本办法所称地方志，是指冠以县级以上行政区域名称的地方志书、地方综合年鉴。



　　本省的地方志分为三级：省编纂的地方志、设区的市（含杨凌农业高新技术产业示范区）编纂的地方志、县（市、区）编纂的地方志。



　　第四条　县级以上人民政府应当加强对地方志工作的领导，将地方志工作纳入当地经济和社会发展规划。地方志工作所需经费列入本级财政预算。



　　第五条　县级以上人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作，履行下列职责：



　　（一）组织、指导、督促和检查地方志工作；



　　（二）拟订地方志工作规划和编纂方案；



　　（三）组织编纂地方志书、地方综合年鉴；



　　（四）搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧志；



　　（五）组织开发利用地方志资源；



　　（六）负责地方志编纂人员的业务培训和地方志理论研究；



　　（七）法律法规规定的其他职责。



　　第六条　地方志编纂人员实行专兼职相结合，专职编纂人员应当具有相应的专业知识，专职编纂人员的配备应当和地方志工作的要求相适应。



　　第七条　地方志书每20年左右编修一次。每一轮地方志书编修工作完成后，负责地方志工作的机构在编纂地方综合年鉴、搜集资料以及向社会提供咨询服务的同时，启动新一轮地方志书的续修工作。



　　第八条　县级以上人民政府负责地方志工作的机构，拟订本行政区域地方志编纂的工作规划，经本级人民政府批准后实施，并报上级人民政府负责地方志工作的机构备案。



　　县级以上人民政府有关部门及有关单位应当按照本级地方志工作规划承担相应的编纂任务。



　　第九条　机关、社会团体、企业事业单位、其他组织应当在规定的时限内为地方志书和地方综合年鉴的编纂提供真实、准确的资料。



　　提供有关地方志资料的，可以获得适当报酬。



　　第十条　地方志书实行审查验收制度。省编纂的地方志书实行分志单独审查，设区的市、县（市、区）编纂的地方志书实行整体审查。



　　第十一条　省编纂的地方志书各分志和设区的市编纂的地方志书实行初审、终审两级审查验收制度：



　　（一）省编纂的地方志书各分志由承编单位初审，设区的市编纂的地方志书由本级地方志编纂委员会初审，通过后，报省地方志工作机构审查；



　　（二）省编纂的地方志书各分志和设区的市编纂的地方志书，终审由省地方志工作机构组织。重要的省级综合类志书应当报请省地方志编纂委员会审定。



　　第十二条　县（市、区）编纂的地方志书实行初审、复审、终审三级审查验收制度：



　　（一）初审由县（市、区）地方志编纂委员会组织，通过后，报设区的市人民政府负责地方志工作的机构审查；



　　（二）复审由设区的市人民政府负责地方志工作的机构组织，通过后，报省地方志工作机构审查；



　　（三）终审由省地方志工作机构组织。



　　第十三条　通过终审的各级地方志书由省地方志工作机构批准后，交付出版社公开出版。



　　出版社应当出版经省地方志工作机构批准的地方志书正式文本。



　　省编纂的地方志书由省地方志工作机构统一安排出版。



　　第十四条　地方综合年鉴按年度编纂出版。《陕西年鉴》由省地方志工作机构审查后，方可公开出版。



　　设区的市、县（市、区）地方综合年鉴由本级人民政府确定的工作机构审查批准后，方可公开出版。



　　设区的市、县（市、区）地方综合年鉴的创办、停办、复办应当报省地方志工作机构备案。



　　第十五条　地方志书和地方综合年鉴出版后3个月内，编纂单位应当将样书和光盘按规定数量分别报送各上级人民政府负责地方志工作的机构备案。



　　第十六条　地方志工作机构应当将出版的地方志书、地方综合年鉴及时在政府门户网站或地方志网站上公布，方便社会使用。



　　第十七条　县级以上人民政府应当对在地方志工作中作出突出成绩和贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。



　　第十八条　其他以“志”命名的出版物应当真实、客观、准确，不得违反有关法律法规规定，并报当地人民政府负责地方志工作的机构备案。



　　第十九条　违反本办法，有下列行为之一的，由县级以上人民政府负责地方志工作的机构责令限期改正；逾期不改的，提请本级人民政府责令改正，并依法追究行政主要负责人及相关责任人责任：



　　（一）违反本办法第八条第二款规定，拒绝承担编纂任务，或者未按要求完成编纂任务的；



　　（二）违反本办法第九条第一款规定，未能在规定时限内提供资料，或者提供虚假资料的；



　　（三）违反本办法第十一条、第十二条规定，未执行审查制度的；



　　（四）违反本办法第十五条规定，未能在规定时限内报送样书和光盘，或者未按规定数量报送的；



　　（五）违反本办法第十六条规定，未及时在网站上公布已出版的地方志书、地方综合年鉴的。



　　第二十条　违反本办法规定，其他法律法规已有处罚规定的，从其规定。



　　第二十一条　县级以上人民政府各部门志书的编纂，参照本办法的相关规定执行。



　　第二十二条　本办法自2007年11月1日起施行。